正确定位党与司法的关系是保证司法机关独立审判的基础

中国人民大学法学院  赵晓耕教授  段俊杰博士研究生

摘要：如何正确理解和处理好党的领导与司法机关独立审判之间的关系仍然是人们讨论的热点。本文结合董老对于正确处理党与司法的关系的论述，并参考美国政治实践中政党与司法的关系，进行解读。本文认为，一方面要承认政党与司法之间存在的不可避免的关联；另一方面要把这种关联依法限定在合理的范围之内，保证司法机关有足够的空间以实现司法审判的真正独立。在当前的背景下，我们需要正确定位党与司法的关系，推进司法改革，以真正实现司法机关独立行使审判权。

关键词：政党  司法  独立  董必武  美国

一、问题的提出

    在现代法治社会中，司法[1]应该是社会公正的最后一道防线。但是，在中国目前的社会现实中，司法的这种作用并没有真正发挥。民众的上访、党委、政府等的干预都可能使司法裁判的终局性和权威性丧失。[2]如果司法权之上还有更高的权力，司法判决缺乏终局性，那么司法的威信必定难以树立。比如信访制度的存在导致了“信访不信法”的现象，损害了司法公信力。

我国的宪法和法律规定了法院独立行使审判权的原则，《宪法》第126条规定：人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。我们党也多次强调要实现审判独立，但是很多现行制度安排不利于这一原则的贯彻，法院在财权、人事等方面受制于政府和党委等机关、团体的制约。虽然我们强调党的工作与司法工作在为了人民的利益服务上的一致性，但是，在现实中还是会遇到党委的意见和司法意见不一致的情况，司法机关通常会迁就党委。于是，理论上的一致性在现实中遇到了矛盾的反例。因此，我们在阐明党与司法的一致性的时候，也要正面这种现实。

董必武是老一辈的中国共产党员和国家领导人，向来注意正确处理党政关系，多次强调党政分开的重要性。改革开放后，从党的十三大开始就积极推进党政分开。党政分开的核心要求就是执政党要实现自己的意志必须通过法律途径，由国家的政权机关来实现。这其中，党与司法的关系是一个关键，这是现代法治国家里的一个基本的问题。在我国的具体政治实践中，就是中国共产党作为执政党应该如何领导司法机关，应该如何科学定位党与司法的关系？面对现实中的诸多党法不分的情况，从理论角度来进行分析是必要的。

二、政党与司法的“距离”

（一）政党与司法之间的关联是不可避免的

政党与司法有着不可避免的关联。当今，世界各国普遍采取政党政治的模式，在这种模式下，政党是国家政治活动的核心,司法的运作作为国家政治格局的一部分，不可避免地要受到政党的影响。

美国是一般认为的现代法治国家，虽然它与我国的社会制度有本质上的区别，但是在法治建设的道路上，仍不无可资借鉴的地方。在美国的政治实践和司法运作中，政党与司法之间实际存在着相当程度的关联。

以美国联邦最高法院法官的选任为例，我们可以清楚地看到这种关联的存在。美国法官的选任采取任命制的方式。根据美国宪法，联邦法院法官必须由总统提名经参议院三分之二多数同意后任命。总统们往往要提名本党成员作为候选人以增强本党在最高法院的力量，他们一般都不会从反对党派中选择法官。总统常常任命同党的人做法官，将他们作为实现其政治抱负的重要依靠。在此过程中，几乎每个总统都必须考虑的因素有以下几点:(1)总统的选择是否让他在有影响力的利益群体中更受欢迎；(2)被任命者是否为总统所在政党的忠实成员；(3)被任命者是否支持总统提出的计划和政策； (4)被任命者可以接受或者至少与其所在州的上议院成员没有私人恩怨；(5)如果被任命者有司法记录的话，其司法记录是否符合现任总统的宪政标准；(6)总统在过去的政务中是否受过被任命者的恩惠；(7)总统是否对其选择感觉“良好”而“放心”。[3]我们从第2、3、5点可以看出，政治与意识形态的相容性常常如影随形，共同影响着总统关于联邦最高法院法官的选择。

总统一般不会选择在政治上与之对立的人，这是任命法官过程中的不成文规则。前参议院共和党领袖德克森在谈到总统任命自己的朋友为法官时曾坦然地说:“你决不会偏偏去找来一个敌人，把他安插在最高法院里。”[4]虽然法官本人标榜中立，与政治无争。但是，总统提名大法官候选人的重要考虑就是他的政治倾向和司法哲学。因此，“从提名者(总统)的党派可以看出大法官大体的党派构成。在115位任命成功的席位中，共和党总统任命的大法官有54位，民主党任命的39位，联邦党人13位，民主共和党人(杰斐逊共和党人)七位，辉格党人两位。在最高法院最初的70余年中，总统们一直都是选任与自己属于同一党派的大法官。”[5]美国著名法律学者戴维. M.奥布赖恩明确表示：“任人唯贤(meritocracy)只是一个神话，现实中的每一次任命都是政治性的。个人才能必须与政治上的考量相抗衡，必须权衡国会与白宫中的支持或反对势力，提名的候选人还应该在地理、宗教、种族、性别与族裔等方面具有代表性。作为总统，在选任大法官时，最看重的是候选人的政治倾向与司法理念，而非专业素质与业务水平(当然，候选人一般在这方面都没什么大问题)。”[6]

因此，西方社会虽然标榜司法独立审判，至少在形式上要求司法工作不受执政当局和其他政治势力的左右，但这并不能使司法过程不受具体审理个案的法官本人的政治倾向和政治观点的影响。因为，“脱离政党政治的绝对意义上的司法独立审判在现实中是不存在的。”[7]

在政党政治的环境下党与司法的关联是不可避免的。那么，具体到我国的政治现实中，我们大可不必为党对司法的领导而有所犹豫或者忌言。董必武同志始终主张法制建设必须加强和改善党的领导。他指出:“进一步加强人民民主法制更重要的还在于加强党对法制工作的领导。”[8]基于该指导思想，他十分关注如何处理好党和政府、司法机关的关系以及如何实现党对司法机关的合理有效领导。

在法制与司法实践中，董必武始终强调必须坚定不移地加强党对司法工作的领导。“进一步加强人民民主法制，更重要的还在于加强党对法制工作的领导。各级常委必须把法制工作问题列入工作议程，党委定期讨论和定期检查法制工作，都是迫切需要的。”[9]

就司法工作而言，建国以来，“司法工作整个来说，是在党委领导下逐步建立和发展起来的。”[10]而在司法工作中坚持党的领导，重要的是就是坚持司法工作为经济建设服务的方针，注意克服法院系统中存在的曲解审判独立、孤立办案的不良作风。[11]1958年4月，在司法工作座谈会上，董必武进一步指出， 1957年的全国司法会议只是解决了一个问题，即要听党的话。法院组织系统只是到县一级，法院机构也不像行政部门的上下级那样密切。在各级地方法院工作中，“主要是靠地方党委领导，假使上级法院与地方党委的意见不一致，你们应该服从党委。法院离开党委的领导要想前进一步办法是不多的。”[12]

因此，坚持党对司法工作的领导，这是一条基本的政治原则，绝不能有任何动摇。

（二）司法自身的规律要求政党与之保持一定的距离

另一方面，司法有着自己的规律，要实现司法审判的独立进行、树立司法的公信力，需要政党与之保持一定的距离，二者的关联应该限定在合理的范围之内。

在西方法治中，司法独立是基本原则。“谈得最多的三个国家中(英国、法国和美国)，它们对司法人员的选举及任用的指导性规则都向我们展示了一个共通的观念:法官应当是中立的，因此应该被赋予独立、安全和职业尊严的保证。”[13]

在美国的司法实践中，美国的政党虽然与司法有着关联，但是司法在运作中享有较大的相对于政党的独立空间。政党一般是禁止在司法领域活动的，政党不得向司法机关和法官直接发出指令，司法机关内不允许存在政党的组织。政党对于司法过程的具体运作、程序细节处理以及个案的裁判，一般都采取敬而远之的态度。美国政党的这些做法都是为了避免妨碍司法公正之嫌，并以此欲在整个社会营造一个独立公正的司法空间。美国1924年《司法伦理规范》第14条对此作出明确规定“法官不应因党派的要求，公众的喧扰或个人的声望或声誉之顾虑而动摇，不应注意不正当的批评。”[14]

虽然，如上文所述，对联邦最高法院法官的任命过程充斥了政党政治的色彩。可是法官一旦被任命就会脱离政党的影响。美国总统们对其任命的联邦法官的期望和预想，不止一次地被历史证明是一厢情愿。“在最高院历史上再没有什么比那种希冀法官追随任命他的总统的政治观点的希望幻灭时的景象更引人注目了。”[15]西奥多·罗斯福总统非常不满著名大法官霍姆斯在反托拉斯案件中“反政府”的裁决结果，申明对霍姆斯的任命是他“犯了任内最大的错误”。[16]可以看出，法官被任命后是独立于以总统为首的政党意志的。“即便那些任命法官的人有试图影响法院的权力，但他们对法官的直接权力在作出任命之时便烟消云散了。”[17]可见，在美国的政治实践中，司法的规律得到了尊重，司法保持了对于政党的独立性，因此得以树立强有力的权威和公信力。而司法独立审判背后则是有着制度的支撑，比如法官终身任职、薪酬固定等制度。

正是基于对司法自身规律的尊重，董老也十分强调司法机关的独立审判。在我们党内，董必武是首先明确提出党政职能分开观点的领导人。

早在1940年，董必武就在陕甘宁边区中共县委书记联席会议上讲话指出:“党对政府的领导，在形式上不是直接的管辖。党和政府是两种不同的组织系统，党不能对政府下命令。党的构成分子——党员，在政府机关工作，同时就是政府工作人员中的一员。党和政府这样就发生了有机的联系。党在政府中来实现它的政策，是经过和依靠着在政府内工作的党员和党团。党只能直接命令它的党员和党团在政府中做某种活动，起某种作用，决不能驾乎政府之上来直接指挥命令政府。”“党包办政府工作是极端不利的。政府有名无实，法令就不会有效。政府一定要真正有权。过去有些同志以为党领导政府就是党在形式上直接指挥政府，这观点是完全错误的。”[18]

新中国成立后，在1951年中央人民政府华北事务部召开的华北第一次县长会议上，他将党与政权机关的关系作为一个十分重要的大问题作了详细、深刻的论述。概括起来，有以下几个方面， (1)党领导政权机关的方式。“党是经过在政权机关中的党员的工作，使政机关接受党的政策，来实现领导的。” (2)党政一定要分开，二者职能不能混同。“党领导着国家政权。但这决不是说党直接管理国家事务，决不是说可以把党和国家政权看作一个东西。斯大林同志说：党是政权的核心。党领导着国家政权，但它和国家政权不是而且不能是一个东西。这就是说，党领导着国家政权，但它并不直接向国家政权机关发号施令。党对各级国家政权机关的领导应当理解为经过它，把它强化起来，使它把发挥其政权的作用。”“党无论在什么情况下，不应把党的机关的职能和国家机关的职能混同起来。党不能因领导政权机就包办代替政权机关的工作，也不能因领导政权机关而取消党本身组织的职能。” (3)党对国家政权机关的正确关系应当是：“一、对政权机关工作的性质和方向应给予确定的指示；二、通过政权机关及其工作部门实施党的政策，并对它们的活动实施监督；三、挑选和提拔忠诚而有能力的干部(党与非党的)到政权机关之中去工作。”这三个方面，体现了党对政权机关的政治、思想和组织的领导。[19]在1956年党的第八次全国代表大会上，他进一步阐明了这些思想主张。他说：“我们党从来是把党组织和国家机关严格划分清楚的，党是通过自己的党员和党组织领导国家机关，而不是包办代替国家机关的工作，这是我们一贯坚持的原则。”[20]可见，董老对党与司法的关系有着比较清醒的认识。

1949年以来，我们党和国家政权机关的关系，总体上是沿着董老的这个思路前进的。但董必武同志所批评的党政不分、以党代政的问题实际上在相当一部分人的头脑中根深蒂固，在国家政权体制设置与实际操作方面长期没有得到解决，使我们的党在进行我们的社会主义事业中经验教训深刻。《中国共产党章程》总纲中已明确：党的领导主要是政治、思想和组织的领导。……党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、切协调一致地工作。

具体到司法领域，就是人民法院在党的领导下依法独立行使审判权，各级党委应当维护法院的权威，不能替代法院行使审判权。各级法院也要对党负责，在依法独立行使审判权时敢于提出不同意见。董必武强调，党的领导并不是党要管具体案件，党什么都管。“党是我们国家的领导核心，我们一切工作都是在党的领导下进行的。但党的领导不是每个具体案件都要党委管，如果这样，那还设法院这些机构干什么。”[21]另一方面，董必武强调，法院要对党负责，敢于提出不同意见。“遇有经党委确定杀的案子，法院发现确有可不杀的事实依据时，应向党委提出意见；党委确定还要杀时，仍可声明保留意见向上级党委反映。这是对党负责，不是闹独立性。”[22]

总之，通过上述两部分的分析，我们可以得到一个基本的认识:司法的独立运作并不排斥与政党发生某种程度的关联。政党政治与司法独立审判之间并非不可兼容的。在法治状态下，司法的独立并不会危及政党的政治作用和领导地位。保持政党与司法之间适当的距离既不会否定党的领导，也符合司法的规律，能够真正实现公正审判，树立司法的公信力。

三、正确定位党与司法的关系

我国是社会主义国家，我们进行司法工作当然要坚持党的领导。因为社会制度、政治传统等方面的不同，我们没有必要像美国那样把政党对司法的影响看成是十分忌讳的事情。但面对司法实践中凸显出来的种种问题，党也应该积极推进对司法工作的领导方式的改革。我们应该有一个观念和态度的转变，即要认识到直接干预司法工作的做法既不符合时代的要求，也违背司法的基本规律。要实现司法的公正，树立司法的公信力，我们就应该遵循司法的规律，给司法以足够的空间，保证审判的独立性，真正把党的领导范围限制在组织、政策、人事等方面，不再干涉对具体案件的处理。这其实是董老对司法工作的一贯立场，这样做既不会损害党对司法事业的领导，也能推进司法事业的进步。

（一）司法的独立不会损害党对司法工作的领导

从现代法治国家的实践经验来看，政党与司法不可避免地有着种种联系。通过上文关于美国政党与司法关系的分析，我们从中得出一个结论，在现实生活中绝对的司法独立是不存在的。即使从美国这样的典范法治国家来看，政党对司法也是存在着影响的，只不过其手法是隐性的影响而不是直接干预。比如，美国最高法院所作出的裁决其实体现了社会的主流意识和不断变化的需要。“最高法院的法哲学阐明了每一法律制度都固有的矛盾：法律必须是稳定的，但又不能静止不动。……运行中的最高法院大体上反映了本国的历史：其主要推动力是要满足本国历史上每一阶段“所感受到的迫切需要”。[23]而法官的政治偏向在其中毫无疑问起了重要的作用。

我们在认清了这种现实后，就要承认政党对司法的影响，不必忌讳讨论党对司法工作的领导。我们也不必担心实现司法独立审判后会脱离党的领导，因为党与司法保持一定的距离并不会损害党对司法的领导。相反，司法公正得到实现、司法的公信得到树立有利于贯彻党的意志，实现了人民群众对于党与社会公正的期许，是巩固了党的领导。

长期以来，有一种错误的观念，就是把“党的领导” 与“司法独立审判”对立起来。把“司法独立审判”与“不要党的领导”简单划等号。通过上述的分析，我们应该纠正这种错误的观念。党领导司法的目的是为了更好地实现司法公正，“党的领导”本身不是目的，司法独立审判本身也不是目的，它们都是达到司法公正的有效制度保障。“司法独立审判只能够防止最坏的，不能够保证是最好的。司法独立审判不一定必然导致司法公正，但司法不独立，随便受到支配、役使和干涉，就一定会不公正。应当把党的领导与司法独立审判辩证的统一起来。”[24]

因此，我们在反思党与司法关系的时候，是否可以让党与司法的关系处理得更加科学合理一些呢？也就是司法的规律要求审判工作独立进行才能实现司法公正，政党如果对司法有影响也应该是隐性的影响而不应该是直接的干预。其实，董老也正是懂得司法的规律才不断强调审判工作要保持独立性的，在这一点上他为我们奠定了坚实的思想基础，有利于我们当前实现党对司法工作领导方式的改革。

（二）从1950年代到当前社会背景的变迁

在学理上，“领导党”与“执政党”是存在很大差异的。[25]“作为领导党，中国共产党是领导全国各族人民和社会主义事业的核心力量，它把握国家的政治方向、重大决策、方针路线，向国家政权机关推荐重要干部。作为执政党，中国共产党通过其党员间接行使其根据宪法和法律获得的国家公共权力，包括立法权、行政权、司法权等。”[26]随着中共在国家中的地位以及所面临历史任务的转变，党与国家政权的关系也相应发生了根本性变化，过去的革命党、领导党理应实现向执政党的历史转变。否则，混淆了“领导党”与“执政党”两个概念，就会出现某种程度上“政党领导权”与“国家权力”边界模糊的状况。

在1950年代，新中国社会主义法制还处于初创阶段，需要通过党的领导来改造旧式的司法以建立社会主义新式司法，司法系统中工作人员成分复杂、政治理念不同，也需要在党的领导下进行司法系统的政治改造，训练司法人员的人民司法意识和马克思主义的世界观。另外，当时的法律制度也十分不健全。因此，这就要加强党对司法工作的领导，法院也要对党负责，当时党对司法工作的干预是较为直接的，党与司法的关系在当时可以说是直接的干预。这在董老的论述中得到了体现，他强调：“司法工作整个来说，是在党委领导下逐步建立和发展起来的。”[27]这样的做法符合当时共产党人初建国家政权的时代背景，与中共当时作为革命党、领导党的身份相符。

经历了文革十年后，司法机关亟需重建，这个阶段当然也需要党的领导。在1980年代，由于当时的社会治安严峻形势，为集中打击暴力犯罪，彭真在1979年全国城市治安会议上再次提出：“为了能够及时地、准确地依法处理重大刑事案件，在今后一个短时期内，公、检、法三机关要在党委领导下，采取集体办公的方式办案，互相配合、互相制约，切实弄清案情，分头依法办理”[28]并且在1980年《中共中央关于成立政法委员会的通知》(中发[1980] 5号文件)中也提出，政法委员会“组织党内联合办公，妥善处理重大疑难案件”。联合办案的高潮从1983年的“严打”运动开始出现。党委以及政法委对司法机关的领导和直接干预成为现实状况，这种情况一直持续至今。

随着改革开放的不断深入，党的十五大作出了依法治国、建设社会主义法治国家的重大决策，法治的理念逐渐深入人心。到目前，中国特色社会主义法律体系基本建成，民众的的法律意识和权利意识大为增强，社会对司法公正的要求也越来越高，面对司法公信力下滑的状况，司法改革迫在眉睫。时代背景要求我们也允许我们推进司法改革，真正实现自董老以来我们党不断强调的审判独立，这才是一个逐渐走向成熟的法治社会的表现。我们所处的时代与董老所处的时代已经不同，我们需要的是践行宪法和法律，保证司法机关独立行使审判权。在新的形势下，如何正确处理党与国家政权，党与立法、执法、司法的关系，就成为一个政党从领导党向执政党转变过程中必须思考的问题。当前，意识形态的差异被理性看待，对于西方发达国家的一些理论和制度我们早已大胆地予以借鉴并且取得了良好的效果，我们可以学习借鉴其先进的法治理念和制度。在推进法治国家建设的今天，我们要继承董老当年那种为新中国开拓法制新天地的决心和信心，发扬老一辈法律工作者开拓进取的精神，实现中国共产党由革命党、领导党向执政党的角色转变，在党的领导下推进司法改革，最终实现法治。

（三）我们应该改善党对司法工作的领导

政党与司法有着当然的、不可回避的关联，我们不能否认。在中国共产党作为人民利益总代表的现实政治构架中，党的意识渗入司法领域具有合理性。问题在于如何处理好既要坚持党对司法的领导，又要保证司法审判的独立进行上。理论上党与司法机关的目标一致性并不能抵消现实中二者存在的差异甚至冲突。

现实的情况是，党过于直接地渗入到司法领域。尽管党中央早已明确宣布，党对政法工作的领导，主要是组织、方针、政策的领导，各级党委要改变过去那种以党代法、以言代法、不按法律规定办事的习惯和做法。但是，由于历史和体制的原因，实际上权力还是集中在党组织手里，结果导致党组织对司法机关的领导权和司法机关对具体案件的处分权相混淆，同时也使司法人员对审理具体案件的责、权相脱节，违反了“审判独立”和“党必须在宪法和法律范围内活动”的宪法原则。所谓“依法办事就是服从党的领导”这种“微言大义”式的表达，很有代表性。于是就有了请党中央派钦差大臣处理具体案件的民意请求，造成民众这种判断的根源正是在于我们的现行司法实际情况。党对司法有着绝对的支配权，党与司法的关系过于紧密，让民众把二者混同了。坚持党对司法的领导是必要的。但是,执政党与公共权力之间必须界限分明,特别是与司法的距离应当“合适”,应当充分尊重司法工作的规律。

司法机关是执法裁判机关，应该只服从于法律，这是法治社会的应有之意。司法机关独立审判与我国的政治体制并不矛盾。马克思指出:“法官除了法律就没有别的上司。”[29]在具体处理党与司法的关系之前，我们至少要树立起这样的一种现代司法的理念，这种理念并不是因为来自西方而值得学习，而是因为它是符合司法的规律，是树立司法权威和公信力的必由之路。这个理念就是政党要保持与司法的距离，给司法留出足够的空间，使司法机关在具体案件中得以独立审判，这样才能树立起司法的公信力。只有树立起这种现代的司法理念，我们才能进一步去改善党与司法的关系。

我们应该改善党对司法工作的领导，要逐步使党对司法机关的领导由行政化工作方式向政治化的工作方式转变，从对具体工作的领导向对重大方针政策的指引转变，从低层次的事务化领导向高层次的政治领导转变等等。而关键在于要解决审判机关在领导体制上向谁负责并报告工作的问题。宪法规定，法院应向人大及其常委会负责并报告工作，但实际上是向党的政法委负责，这种状况必须改变。

在这方面，美国最高法院的做法值得我们借鉴。“自马歇尔大法官首创司法违宪审查权以来，现实的权力斗争就在宪法解释过程中留下党派斗争的痕迹，各种意识形态也会在宪法解释过程中交手过招。但是由于独特的制度设计和运作理念，美国宪法的解释过程毕竟没有变成各种利益赤裸裸较量的过程。而且通过最高法院的法律推理过程，通过九位大法官在每个案件中所公开发表的多数意见、协同意见和异议意见，法律人特有的理性精神和说理的技术也对整个政治制度产生了某种有益的影响。”[30]

（四）借新一届“三中全会”改革东风，推动审判独立的落实

1980年代改革开放以来，我国在政治、经济、文化等领域都进行了深度的变革，尤其是经济领域取得了举世瞩目的成效。相比而言，政治体制的改革显得滞后，这影响了我国经济的持续健康发展。当前，社会各方面的矛盾凸显，进一步深化司法改革、落实司法独立审判作为政治体制改革的重要组成部分也日益受到重视。

　　 党的十八大报告提出，要进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。习近平总书记也指出，要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作，重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题；要确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。确保司法机关独立行使职权已成为我国司法体制改革的基本目标。

董老对在社会主义条件下如何建设司法事业的问题有着非常精辟的论述。他关于党与司法关系的认识，既强调党对司法事业的领导，也强调党与审判工作的分开，遵循了客观规律。他在那样的时代提出前述观点是难能可贵的，也是符合现代法治精神的。如果从1950年代之初我们就按照董老的设想来建设司法事业，或许就可以避免许多违背法治的现象，我们的司法事业也应该是一番更好的景象。通过学习董老著作以及借鉴法治发达国家的经验，我们完全有能力，也必须平衡好党与司法的关系。具体而言就是党在处理与司法的关系时，要与司法在形式上保持一种距离，不对具体案件进行直接干预，只通过政治、思想、组织的隐性方式来领导司法工作，保证司法机关独立审判的实现。中国共产党的新一届“三中全会”再次提出了完善司法的主张，我们相信司法机关独立审判是会更好实现的。