董必武关于厉行节约反对浪费的论述与实践

——以华北人民政府监察院及其巡视组为视角

中国人民大学法学院    张希坡

一、反腐倡廉反对浪费是党和政府一贯方针

早在中央苏区，就把贪污与浪费列为重要犯罪。例如1933年12月颁布的《关于惩治贪污浪费行为》的第26号训令规定：“苏维埃机关、国营企业及公共团体的工作人员，因玩忽职务而浪费公款，致使国家受到损失者，依其浪费程度处以警告、彻消职务以至一个月以上三年以下的监禁”。1934年月《苏维埃国有工厂管理条例》规定：“厂长不执行上级命令或浪费金钱物料，或使工厂受到重大损失者，须受刑事处分”。毛泽东总结了上述经验，在1934年1月《我们的经济政策》中指出：“应该使一切政府工作人员明白，贪污和浪费是极大的犯罪。反对贪污和浪费和斗争，过去有了些成绩，以后还应用力。节省每一个铜板为着战争和革命事业，为着我们的经济建设，是我们的会计制度的原则”。

 抗日战争时期，各抗日民主政府是把浪费行为规定在惩治贪污条例中。如《陕甘宁边区惩治贪污条例》第十条规定：“浪费公有财物供私人挥霍享乐者”；《渤海区惩治贪污暂行办法》规定：“所谓浪费者，指不按制度与公务上需要，不应开支而开支，或应少开支而多开支者而言”。还规定浪费公粮或公款者，得按其浪费金额，依照贪污罪酌情减轻处罚。[①]

 从上述规定可以看出以下两个区别：一、贪污与浪费的区别，对浪费行为，可以照贪污条款酌情减轻。二、要区别造成浪费的不同原因，如为私利而浪费公款公物者，应从重处罚；如因工作失误而造成浪费者，得酌情减轻处罚，一般多采用行政处分。

二、董必武关于厉行节约反对浪费的论述

在解放战争时期，董必武在华北人民政府成立前后，有以下几段重要论述：

1947年8月，在《土地改革后农村的生产问题》中，着重要强调要“厉行节约”。指出：“机关部队，前方后方，干部群众都应彻头彻尾地厉行节约”。“不管使用人力、财力和物力，甚至包括时间在内，一律以节约为原则，发扬农村中的美德，反对奢华和铺张浪费的现象”。又说：“严禁贪污，谨防腐化。惩办贪污应当著为法令，由群众监督检举”。“浪费、腐化、贪污相互间有某种程度的关联，但亦有分别，不能一样看待”。[②]

 华北人民政府迁入北平后，董必武又在1949年6月26日《董主席对市府全体干部讲话》中，再次谈到节约问题，他说：“我再讲一讲节约问题。我们的革命战争正在继续进行，节约在我们生活中间将是很重要的一项。节约不是要再把生活降低，节约是要把生活各方面的浪费节约一下。首先是节约时间。至于财力、物力、人力，不只是在我们机关，而且在整个社会浪费得都很多。华北政府各单位一般都已经节电二分之一，甚至有达到三分之二的，这就是可见过去是多么严重的浪费了。浪费和贪污完全不同，浪费可以受到批评，贪污就要受处罚，因为贪污是犯罪，但是浪费可成为贪污的萌芽，可能走向贪污，也就是走向犯罪。二者有一定的联系。一定要把这个问题提得严重一些。”[③]

在这两段话里，首先，明确指出厉行节约的范围，不仅包括财力、物力，而且包括人力，甚至包括“时间”，即不要浪费劳动力及劳动时间。其次，说明浪费与贪污是既有联系又有区别。有严重浪费的地方，可能隐藏着贪污，所以说浪费是产生贪污的温床。但是，两者在性质上程度上又有区别，因此在处理上也应不同，应划清罪与非罪的界限，划清刑事处罚与行政处分的界限。

这一思想，首先体现在解放战争后期在华北地区制定的法律法规中，例如太岳区行署1948年6月制定的《惩治滥用浪费民力暂行条例》适时地规定：严格取缔听差、送信、看井及站岗放哨等勤务。凡私自强抓硬要民工者，得就地逮捕法办，凡动用民力搞无偿生产者除没收其劳作物资，并补偿群众工资损失外，并对违法者规定严格处罚办法。特别是在1948年8月颁布的《华北人民政府施政方针》中，进一步规定：“厉行政简便民政策。农忙季节，应全力领导组织群众进行生产，停开对于生产无益的群众会议，停止对于生产无益的各种‘运动’。支前战勤必不可免，但应尽量节省民力……并且必须做到精确计算，准时动员，准时解员，后方做到停止一切与战争无关的支差。为此，政府应即重行制颁新的支差条例，革除旧日弊端，以期一方面保证战争需要，另一方面防止浪费民力。”这些法律法规，都是适应解放战争客观形势的发展变化而采取的重要举措，是十分及时的，完全正确的，充分体现了“以人为本”“执政为民”“依法行政”的重要思想。为了落实上述方针，华北人民政府与华北军区于1948年11月联合发布了《关于全区统一建立后勤组织的规定》，其中包括对于民力动员办法作了新的规定。1949年4月16日，华北人民政府与华北军区又联合发布《春耕期间限制动员民力的命令》，规定：（1）春耕期间，除已规定必须者外，任何机关团体部队或个人，不按规定手续动员民力，区村政府应严加拒绝。如有强迫威胁行为者，政民人员送政府处理，军人送附近部队政治机关处理。（2）必须使用民力者，一定要精确计划，作到“少动员速复员”，克服任何浪费民力现象。

三、华北人民政府成立监察院、派出监察巡视小组

华北人民政府为了整肃政纪，设立专门的行政监察机关——华北人民政府监察院。根据《华北人民政府各部门组织规程》第十八条规定，华北人民监察院设立人民监察委员会，掌管下列事项：一、检查、检举并拟议处分各级行政人员、司法人员、公营企业人员之违法失职，贪污浪费，违反政策，侵犯群众利益等行为。二、接受人民及公务人员对各级行政人员、司法人员及公营企业人员之控诉及检举，并拟议处理办法。三、其他有关整肃政风事项。《华北人民政府组织大纲》规定：“华北人民监察院有关处分之决议，须交法院审判者，得提请法院审判之；须交各行政机关执行者，得提请主席提交各有关行政机关处理之。”

华北人民政府还在1949年1月29日，向各单位各地区发布“监察第一号训会”，强调指出本府人民监察院是专门监督检查的机关。以后我华北各行政机关、司法部门、国营企业部门及工商、贸易、交通等机关人员，如遇有人民监察院人员持有加盖监察院印章证件到任何机关、部门检查工作时，该机关人员应妥为帮助检查，并须提供相关材料，不得藉词拒绝。

 为了执行上述任务，监察院成立后，曾派出几个监察小组，先后到阳泉、邯郸、长治等地进行巡视，对违法失职人员进行监督检查，并对违纪者提出处理意见。这种巡视组的形式是华北人民政府根据新形势发展的需要在行政监察方面创建的一种新的举措。所到之处，都能得到各地区各部门的配合与支持，但也遇到个别单位的故意拒绝和留难。为此，华北人民政府曾于1949年4月1日发出《为长治军工二大厂厂长拒绝监察院于副院长检查工作责令主管部门加以教育令》指出：军工厂为国营企业，直属于本府企业部领导，而华北人民监察院为代表本府检查与督促的专门机关。但徐厂长竟公然拒绝检查，致使于副院长往返四次，且有一次竟坐候三小时，迄未出见，并以“军工秘密”为由，虽参观亦不可得；这是一种忽视政令，缺乏组织观念的自由主义，应作深刻反省。后经提出批评，徐厂长自作检讨承认错误，而免予处分。华北人民政府特着令企业部继续加以教育并通令各部门，引以为戒。

 四、华北人民政府惩戒违反政纪法规的几个案例

 据《华北政报》记载，经监察部巡视组揭发以及其他部门的申报，华北人民通报了多起违反政纪的案件，具有典型性的有以下几件。

（一）中国人民银行总行不经请示自行盖房

1949年1月17日，华北人民政府发布《对中国人民银行总行未经请示自行用款盖房予以批评的通报》称：查中国人民银行总行修建房屋40多间，用款达冀钞两亿余元，该行总经理事前未经请示，事后报告草率。为此，通报严肃指出：在经济机关，自己掌握着钱，不经批准，随便开支，这是一种严重的无组织无纪律现象。本府念该行此次所犯错误发生在反对无组织无纪律运动之前，故只由财经委员会对该行经理予以批评。盖房所用之款权准报销。最后指出：“各经济机关必须了解：钱是人民的钱，事业是人民的事业，掌握钱的人不请示不报告，随便花钱，是一种报恶劣的作风。为此通报，希各自警惕。”

（二）霸县非法动员民工运柴造成严重浪费

1949年5月13日，根据人民武装部的报告，华北人民政府发布《关于冀中十分区修建机关等浪费及非法动员民工的通报》，指出：霸县正在春耕农忙季节，擅自动员民工到文新县运柴，事先未与对方联络好，对道路情况也未作调查，盲目派出人力和大车，结果徒劳往返，合计浪费11,936个工，按人马每工7斤小米计算，共折工米8万斤。同时，霸县县政府未经批准，大行修建机关，动用民工2000余人，另有木瓦工及大车，共折合工米达17000斤，加重群众人力畜力负责，严重影响春耕生产。最后华北人民政府再次要求各级政府各机关要深入进行检查，教育所属切实爱惜民力，严禁擅自动员民力。今后如有违反者，视情节轻重，予以适当处分，并责成浪费民工之机关向民工道歉与赔偿损失，以利生产建设。

（三）广平县擅自建筑大戏院严重劳民伤财

1949年7月21日，华北人民政府发布《对冀南广平县擅自建筑大戏院（或大会场）劳民伤财事予以处分的通报》根据华北人民监察院冀南巡视组调查报告称：该县系一工商交通均不发达的小城市，市民生活甚为贫困，但该县领导却不经请示，擅自决定修建14间的大戏院（或大会场），可容纳两千人，开支巨大。除使用旧房料外，仅第一阶段就直接支付木料等达冀钞989万元，按当时米价每斤270元，共折合小米36,600斤。除少部木瓦工外，其他全部都是义务工。最后华北人民政府决定：前任县长不经请示，擅自兴建不需要的大戏院，劳民伤财，不恤民艰，浪费公款，实属错误，现虽他调，仍应予以记过处分。现任县长，不遵上级批示，不顾夏耕农忙，擅自动农民工，继续进行修建，浪费民力，虽非始谋者，亦是无纪律无政府行为，应给予警告处分。该专署行署对此均不知底细，应负领导责任，亦应进行检查，以整政风。

（四）徐水县粮库管理失职，糜烂公粮50万斤

1949年8月25日，华北人民政府发布《对徐水县长李XX等坏粮失职的处分令》。椐华北人民监察院呈称：徐水县去年征收公粮后，对潮玉米未作及时翻晒，至坏粮50万斤，造成重大损失。该县县长李XX不但没有及时发现，主动检讨失职行为，反而印发材料，推托责任，本应撤职，惟该员现已他调，该省府提议记大过一次处分，姑应照准。前任财政科长李XX，对坏粮应负主要责任，现已南调，该省政府提议应作检讨处理，未免有失原则，为教育干部，仍应予以记大过处分，希通知其现在任职机关转告该员，以戒将来。新任粮食局长李XX，接收马虎，随便报销空库，亦属不负责任，应准予批评处分。易水专署在领导上对此问题未能及时抓紧处理，致拖延一年之久，亦应自作检讨。

根据上述文献史料的记载，足以充分证明董必武在革命根据地里就十分重视厉行节约反对浪费行为。不仅在《华北人民政府施政方针》中作了原则规定，而且是令出法随，组织跟后，专门成立了行政监察机构——监察院。华北人民监察院成立之后，不是等案上门，而是派出若干巡视小组，主动出击，深入基层，到各地区各机关企业，进行调查研究。对于群众揭露出的违法乱纪行为，及时进行核实，报经政府首长批准，予以适当惩处，并通报公式，体现了依法行政，违法必究的法治原则。以董必武为主席的华北人民政府的上述举措，是一项具有重要历史意义的成功经验，对于当前在全国开展的反腐倡廉反对浪费的活动，仍具有现实参考价值。

最近，中共中央、国务院总结了历史的经验，特别是根据改革开放以来的新情况、新问题，于2013年11月25日重新制定了《党政机关厉行节约反对浪费条例》，分别对党政机关经费管理、国内差旅费和因公临时出国（境）、公务接待、公务用车、会议活动、办公用房、资源节约作出全面规范，是党政机关做好节约工作防止浪费行为的总依据，是落实党的十八届三中全会精神的重大举措，是党的群众路线教育实践活动建章立制的重要成果。我们相信，这一条例在全国的贯彻执行，必将使厉行节约反对浪费方面呈现出一个新的局面。