董必武同志对社会主义法治之路的探索

彭   君*

1996年3月，“坚持和实行依法治国，……努力建设社会主义法制国家”在八届人大第四次会议上列入《国民经济和社会发展“九五”计划和二零一零年远景目标纲要》。1997年9月12日，党的十五大报告正式提出：“依法治国，是党和人民治理国家的基本方略。”1999年3月15日，九届人大二次会议将“依法治国，建设社会主义法治国家”正式写入宪法，依法治国的方略正式在我国确立。一般来说，国家颁布法律并非必然导向法律的统治。在从人治到法制逐步实现依法治国的征途上，我们经历了蹒跚学步似的绵延坎坷。多少历史人物在其中起到重要的作用或作出重要的贡献。作为社会主义法制的主要奠基人，董必武同志对我国法治之路进行了有益的探索，为社会主义法治国家的建立和实施作出了重要贡献。

一、从运动治国过渡到按法律办事，这是我国依法治国方略实施的思想保证

董必武同志在法律的历史类型进行更替的时候，打破一个旧的秩序，建立一个新的秩序，逐步将依法办事发展成为一种工作方略。董老用他们惯常使用的语言，却从制度文明的高度，娓娓道来法制的功能。“人类从进入文明社会以后，说到文明，法制要算一项。”[1]

1954年1月14日，他在周恩来主持的政务院第202次政务会议上，对一九五四年政法工作的主要任务作了说明。他首先对1954年政法工作为什么要订计划作了解释。董老将过去搞运动与现在先立法然后按法律办事进行了对比。“过去没有运动就不能很快解决问题，制订法律是在运动起来以后才订法律，如《惩治反革命条例》就是一例。”但是现在与过去比较起来，“能够比较按照法律来做，一般可以先订出法律，然后按法律办事，这是合乎目前情况的。”[2]

“过去搞运动，现在要有计划”，国家已经进入大规模的经济建设时期，治国方略应从搞运动转到“按法律办事”或“按法制办事”，这是董必武在新中国成立以后第一次郑重提出“按法律办事”，话语虽很简练，但却是他经过多年思考而凝练的治国良策，是他法学思想的升华。[^3]

二、立法面向人民、植根中国实际，这是依法治国方略实施的前提基础

突出立法工作的重要性，将立法工作摆在首位。因为中国从社会主义革命时期顺利过渡到社会主义建设时期以后，一方面需要法律制度确认和保障经济基础及其制度；另一方面，逐步扭转立法滞后客观实际和现实需要的现状。首先做到有法可依，然后逐步建立完备的法律体系，“今后如果要按法制办事，就必须着重搞立法工作”。[^4]

董必武的立法思想主要是为社会主义制度建立初期，巩固新生的人民民主专政，维护社会的稳定和秩序的背景服务的。因而在这种形势下，决定了建国初期立法工作具有两个鲜明的特点。一是立法目的的倾向性：强调法律与政治的联系，法律与政治处于一种唇齿相依的模式。这种模式表现在法律文本的内容上，就是固定现有政治成果，不仅使之成文化，而且具有国家意志性。我们的五四宪法处理序言的立法技术即是佐证。二是立法的内容具有纲领性。董老在谈到对三反、五反、宪法及刑法的问题时，明确表示宪法要照顾到未来，必须具有纲领性。在长期的立法实践过程中，董老将在革命过程中积累的丰富和宝贵的经验，不断付诸实施，正确地指导了新中国的立法工作，并被传承和发扬。董老的立法思想鲜明地强调群众路线和结合实际立法。

 (1)强调立法工作的群众路线。建国后，董必武担任政务院第一副总理兼政治法律委员会主任。他一手抓民主建政，重点是建立人民当家作主的各级人民代表大会制度；一手抓法制建设，“建立为人民服务、方便人民的法律制度”。董必武同志曾经总结到：“正由于我们的法制是这样地贯彻‘从群众中来，到群众中去’的原则，所以它也就无隔阂地反映了人民的意见。”[^5]

强调群众路线的传统，不断得到弘扬，并被提升为立法民主原则，也造就了现行的《立法法》第5条的规定:“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”当然这种传统在董老所处的年代还仅仅是立法的主体民主化。根据主权在民的原则，立法权从根本上属于人民。立法主体民主化，不仅要求人民通过普选产生代表组成国家权力机关而且意味着让人民参与立法，并使这种民主参与的方式常态化和制度化。[^6]从群众的需要出发，出发点是为了公民与群众。虽然从内容上说,强调法律保护私权的成分少,但是值得回味的却是,董老反复强调法律是一种武器,应该易于人们掌握。即使内容上把重心放在公共事务和国家权力,但是立法的出发点始终是为了人民群众的整体需要。

(2)从实际出发，反映政治经济发展的客观要求。立法应该反映实际情况，“要估计到客观的条件与群众的要求。”[^7]比如关起门来立法很容易，但是草拟的文本必须要跟中国目前的情况向适应。这就要求实事求是的立法，“因为法律不能凭空起草，必须以实践的经验为依据，过去还没有足够的经验可以依据。”[^8]董必武同志指出，“我们的人民民主法制，不能过早过死地主观地规定一套，而是必须从实际出发，根据政治经济发展的客观要求，逐步地由简而繁地发展和完备起来。” [^9]1954年11月，董老在司法工作座谈会和检察工作会上，再次强调立法是经验的积累。董必武在第一届全国人大一次会议上，指出:“我们的法律是根据各个时期革命斗争的需要并且总结斗争经验而制定的。”[^10]

他特别强调“经验是大家创造的，总结经验也是大家的事，要动员广大政法工作干部来做，切忌由少数人坐在屋里想，闭门造车”。[^11]

三、贯彻人民司法精神，做好审判工作，是我国依法治国方略实施的最终防线     

新中国成立后，废除了国民党政权的一切法律制度，人民司法体系的重建工作也随之开始。鉴于特殊的历史时期，我国实行了全盘学习苏联的策略，法制领域也概莫能外。而继受苏联法学的一项主要内容就是苏联法学的工具主义理论。强调法律的阶级性、工具性，把法律的功能定位为“阶级统治的工具”。行使国家审判权的法院成为维护人民民主专政的重要武器。1953年董必武同志在第二届全国司法会议上报告指出：“总结我们三年以来的经验，就是：确认人民司法是巩固人民民主专政的一种武器；人民司法工作者必须站稳人民的立场，全心全意地运用人民司法这个武器：尽可能采取最便利人民的方法解决人民所要求我们解决的问题。”[^12]

“徒善不足以为政，徒法不足以自行”。董必武非常清醒地意识到良好的司法人员对于司法工作的意义，尤其是在当时旧法已打碎而新法尚不完善的过渡时期。早在1952年他就强调要加强对司法机关及政法部门人员的整顿、改造、补充和训练。一方面改造旧的司法人员，一方面面向群众，依靠群众开辟新的司法干部来源；针对司法中存在的问题他提出要改善审判作风，提高办案人员的能力。

董老在1954年的司法工作座谈会和检察工作座谈会上进一步强调，《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》“这两个组织法的基本精神都是便利人民……错判就是对人民不利。我们要防止错判，减少错判，就必须建立各种制度来保证”。[^13]此外，在董老指导下，1954年颁布的《人民法院组织法》里面规定了合议制、陪审制、辩护制、公开审判和审判委员会制度，确立了新中国审判制度的基本框架。

董老一方面强调“司法工作必须为经济建设服务”，另一方面又指出“法院的主要工作就是审判”。对于刑事案件，董老主张：“人民法院惩罚犯罪井以此教育公民，能产生维护社会主义社会关系的作用，因而也能产生调整人民内部矛盾的作用。”[^14]随着社会主义建设的蓬勃展开，人民法院审理理民事案件的重要职能，就是要“引导这种调整面向适应新生产关系的方向发展”。与此相适应，“尽可能用调解、说服、批评教育的方法来解决，并从加强思想政治教育倡导新社会的道德风尚，来促进矛盾的根本解决。”[^15]审理民事案件应当遵循调解的原则；必须判决的，依法判决。以调解方式解决民事矛盾和依法判决是解决民事法律关系的主要方式。调解与审判相结合的原则奠定了人民法院的审判方式。

四、建设人民民主法制，坚持依法办事，是加强法制建设的中心环节

经历了华北人民政府时期的草创阶段，凭借社会主义革命时期的“革命法制”，蜕变为“人民民主法制”的过程的洗礼，董老在中共八大上，开创性的提出了“依法办事”的正确主张。  

建国之初的法制，源于历史类型的更替所带来的经济基础和阶级属性而打下了深深的时代烙印。为了巩固新生的社会主义人民民主专政，法律首当其冲是发挥其自身的工具性价值，并作为政权的一项工具。

（一）人民民主法制的提炼与解读

在中共八大上，董必武提出了一种“人民民主法制”的概念，他说：“我们的人民民主法制是工人阶级领导的，人民群众通过国家机构表现出来的自己的意志，是我们国家实现人民民主专政的重要工具。”[^16]这种法制，是在摧毁旧秩序，摧毁旧法制，建立新秩序，建立新法制的斗争中产生的。“随着这种斗争的胜利，人民在保护生活和生产的实践中，也就会创造自己的法制”。[^17]这就决定了我们的人民民主法制，不是事先主观地规定，而必须从实际出发，“根据政治经济发展的客观要求，逐步地由简而繁地发展和完备起来。”[^18]在这次会议上，董必武回溯了人民民主法制的形成和作用，归纳与总结了人民民主法制工作的基本经验，开诚布公地分析了目前法制工作中存在的问题，解剖不重视和不遵守法制的根源，指出了进一步加强社会主义法制建设的中心环节和具体措施，形成了以“人民民主法制”冠名的社会主义法制思想体系。

（二）依法办事

董必武同志指出，只有健全人民民主法制，才能保障社会主义的建设。而“依法办事，是我们进一步加强人民民主法制的中心环节”[^19]。

具体来说，依法办事包括两层含义：“其一，必须有法可依。这就促使我们要赶快把国家尚不完备的几种重要的法规制定出来。”这主要是由立法环节来完成的。董必武同志在长期分管政法工作的过程中，对于立法工作形成了系统的理论和实践，才高度精简而浓缩成这四个字。

董老作为新中国法制的主要奠基人，在完全没有根基的条件下，要建立一系列法律法规。从1948年8月7日华北临时人民代表大会召开，董老开始筹备新中国的法制工作，到1959年3月25日董老第三次请辞最高法院院长的11年间，是董老一生中繁忙而辉煌的的时期。根据中国实际和现实需要，搭建新生政权的法律体系，成为董老立法的出发点。董老担任华北人民政府主席时期，历时13个月，制定颁布了200多项法令、法规、训令、通则等。华北人民政府在法制建设方面进行了诸多开创性的尝试，为中央人民政府的成立奠定了组织上和法律制度上的基础。从立法的内容上看，为了维护新生的社会主义政权，法律的阶级性和政治性占据了首要位置，在立法上相应的侧重于公法，轻视私法；另一方面，与旧的法制基础完全决裂，立法工作的供给远远不能满足实际生活对法律的需求，且时间紧迫，所以在短时期所搭建起基本法律制度，立法方针上不求精细，而强调纲领性也就势所必然了。  

其二，有法必依。严格地执行法律、法规，反对一切随意性的、不按规定办事的违法人员。实现已成立的、已有明文规定的法律获得大家普遍地执行，也就是大家普遍守法。

董必武同志敏锐地意识到建设法制，强调“国家机关工作人员守法”要优先于强调“公民守法”。他说：“要使群众守法，首先就要求国家机关工作人员，特别是领导者以身作则。”[^20]国家机关，包括法院要带头守法。董老曾经在党的第八次全国代表大会的发言中提到，法律工作存在两个主要问题，即法律不完备和有法不依。其中有法不依的现象比较严重。并目耐心地分析了国家机关带头守法是在树立法律的权威和严肃性，具有重要的价值。他说：“我们自己制订的法律，自己不守，怎么叫别人守呢?现在不守法、不依法办事的是社会上一般公民多呢?还是过国家机关干部多?我看是机关干部较多。在国家机关工作的人如果不守法，问题就更加严重。有法不依，法就是空的东西，起不了作用。”[^21]

我们深知，国家机关守法最重要的在于政府守法，为其如此，才有利于形成法治政府。行政机关是国家机关中对经济和社会发展影响最大、与公民关系最密切的一个部门。法律赋予公民、法人的权利能否得到保障，公共利益和国家利益能否得到维护，很大程度上取决于行政机关的执法行为。如果行政机关带头守法，依法行政，法律的教育与预测及强制作用的凸显，将会促进社会法治的形成；如果政府机关有法不依，执法不严，违法不究，法律的权威将会减损，法律秩序只会形同虚设。我国全面推进依法行政的目的，不仅在于建设一个自觉践行依法行政的政府，更重要的是建设都能受到法治的控制和约束的各级政府，广泛受到群众和法律的监督，都能严格依法行政的行政体系。行政体系建立和完善的过程，就是型塑法治政府的过程。依法行政的基本要求就是要按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等要求，规范行政行为，提高行政效能，防止权力滥用，建设具有现代意识的法治政府。

成熟的法律制度追求自我发展之路。这条道路也不是孤芳自赏似的独孤求败，也不是东施效颦，而是移樽就教，将他人的经验批判地借鉴，并寻求二者的对接和对本土资源的适应。[1]董必武提出的“有法可依，有法必依”的著名论断，高度概括了社会主义法治的基本思想。伴随着改革开放的春风，一九七八年十二月十三日，邓小平同志在中共中央工作会议闭幕会上，明确指出:“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律，……经过一定的民主程序讨论通过，并且加强检察机关和司法机关，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”继承和发展了董必武的依法办事的思想，社会主义的法治的原则和要求发展为“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，丰富了社会主义法治建设的内涵。

董老在建国初期搭建起来的法制建设的基本框架，成为我们今天建设法治的宝贵财富，引领我们在中国法治建设的征途中上，既注重吸取他山之石，更要结合中国实际，立足当下，走中国特色的社会主义法治道路。