董必武对法治国家建设的先行先试

吴仕泉*

    在党和国家的第一代领导人中，董必武是唯一接受了正规的法律教育，且从事过律师等法律职业的人，后来还曾远赴苏联研究社会主义法律。建国之后，董必武历任政务院副总理，中央人民政府政法委员会主任、最高人民法院院长等职务，长期作为党和国家政法方面的主要领导人。其首倡“依法治国”并身体力行，率先垂范，堪称中国特色社会主义法治国家的先行者、领路人和奠基人。我国现在的法治建设，也是在以董必武为代表的诸多先驱建设的基础上，吸取经验和教训，不断完善和进步的。

一、建设社会主义法治国家的必要性与重要性

董必武曾参加过清廷的科举考试，考取秀才；后追随孙中山参加了辛亥革命；并于1914年东渡日本，入“私立日本大学”学习法律。所以他不仅通晓中国古今法学，而且熟谙西方的法学经典理论。在社会主义的新中国成立初始，法制建设并不受重视。彼时，董必武同志高屋建瓴，反复指出法律并非资本主义国家专属；社会主义的国家，一样也需要健全的法律。他说：“中国二千多年以前有位大贤，叫孟柯，他曾说过：‘上无撰道也，下无法守也，朝不信道，工不信度，君子犯义，小人犯刑，国之所存者，幸也。’又说：‘不以规矩，不能成方圆。’这个道理对不对？我看很有道理。人类从进人文明社会以后，说到文明，法制要算一项，虽然不是惟一的一项，但也是主要的一项。简单地说，国家没有法制，就不能成为一个国家。”^[1]

将法制文明上升为人类文明的主要部分，也就意味着不论是资本主义国家，还是社会主义国家，都需要法律来进行社会管理，法制对于一个国家是非常必要的，董必武同志的这些看法和论点在当时具有非常重要的前瞻性、先进性。

但在当时，能够认识到这一点的党内领导同志并不多；而更多的普通民众沉浸在砸烂旧的枷锁、翻身做主人的革命胜利喜悦之中。由此，针对旧社会的法律仇视，一部分就演变为法律虚无主义，对所有的法律都予以蔑视。针对这一倾向，董必武深刻的认识到了其对于社会主义建设事业的危害。他指出：“仇视旧法制的心理在我们党内和革命群众中有极深厚的基础，这种仇视旧法制的心理可能引起对一切法制的轻视心理，也是不言而喻的”；“有少数党员和国家工作人员，对于国家的法制有不重视或者不遵守的现象”；“产生这种现象的思想根源是：“说国家法制太麻烦，施行起来妨碍工作”；“我们不能等闲视之，必须努力设法加以清除。也许清除这种现象需要较长久的时间，但是现在如果不采取有效的方法着手清除，而等待以后去清除，那就给予我们建设社会主义的损害将会更大”。^[2]

反观新中国成立以来六十余年的法治建设实践，遭遇的诸多坎坷和教训就是因为不尊法重法，诸多事项依据领导人的看法来决定。在此过程中国家权力的作用不断增强，以及过分强调了国家利益、集体利益，对国家公权力的监督和制约力度不够，由此导致了个人合法权利和自由的生存空间被压缩，尤以“文革”期间“无法无天”的口号为甚，完全否定公检法的作用，使得社会主义法治建设遭遇严重挫折，国家和人民利益遭受重大损失。

董必武同志的法制文明论述，在理论上解释了为什么要在在社会主义国家推进法制建设，不仅符合人类文明进步的历程和西方经典法学理论，而且与中国社会主义的特殊国情相契合，是已经为历史和实践证明的正确理论。

二、在法治中国建设道路上的先行先试

董必武同志不仅从理论上回答了为什么要在社会主义的中国建设法治国家，并且身体力行，在法治国家的建设道路上先行先试，积极探索，为中国特色的社会主义法治国家做出了卓越贡献。

1、明确提出要树立正确的法律观

建国之初，百废待举，政策的制定非常迅速，而且能根据各地的情况因地制宜，还能依据实际的施行情况及时加以调整。相较而言，法律的制定有一套非常复杂的程序，修改起来也有十分严格的要求，具有十分严重的滞后性。加上政府机关干部和人民群众对于旧法统的仇视，直接导致轻法，乃至于无法的思想观念。

对于这些现象，董必武同志一直保持着清醒的认识和高度的警惕。董必武说：“在过去，人民群众对旧的统治者的反动法律是仇视和不信任的，这种心理持续到革命胜利后，那是一种很不好的现象。”“革命胜利后，情况便不同了。人民建立自己的政权，制定自己的法律秩序是必要的。”^[3]在当时，能够直言不讳的指出这类思想认识上的错误，是需要非常冷静的思考和极大的勇气的。如果在思想认识上没有树立正确的法律观为先导，建立法治国家只能是空中楼阁。

纵观中外，法律的实施主要依靠三种方式：第一是社会各阶层的法律信仰，第二是国家公权力的强制推行，第三是前两者的综合，兼而有之。法律信仰就是指社会各阶层，对法律具有发自内心的尊重和服从。依靠国家公权力的强制推行，实施效果在短时期内会有所成效，但是长久如此，很难维持。而依靠社会各阶层对法律的信仰，不仅能收到比较好的法律效果，而且能维持很好的社会效果。法国启蒙思想家卢梭，在《社会契约论》中曾有言：一切法律之中最重要的法律，既不是铭刻在大理石上，也不是铭刻在铜表上，而是铭刻在公民们的内心里；它形成了国家的真正宪法；它每天都在获得新的力量；当其他的法律衰老或消亡的时候，它可以复活那些法律或代替那些法律，它可以保持一个民族的创制精神，而且可以不知不觉地以习惯的力量代替权威的力量。^[4]

对此，董必武也曾明确提出：“政府的权威，不是建立在群众的畏惧上，而是建筑在群众的信任上。”“政府有权，要为群众做事，为群众谋幸福，不应该妨害群众、压迫群众。”^[5]董老的这些发言，继承了为人民服务的宗旨，不仅能够让当时不少领导干部树立正确的法律观，保持对权力行使的畏惧，保障法律的实施，赢得人民群众的信任和理解，也就能够更好的提升法律的实施效果。

2、明确强调党政机关及其领导干部必须在守法、执法上模范带头，严格依法办事

经历了漫长的等级森严的封建社会，我国形成了“唯官唯权”的不良传统，加之旧法律对于政府等公权力的控制和约束很少，普通群众对于法律的认识停留于：刑不上大夫，礼不下庶人。建国之初，一些党员干部，居功自傲，滋生了法律特权思想；还有一些党组织，认为党员犯法是内部问题，加以袒护，也引起了人民群众的不满。

对于这些现象，在陕甘宁边区政府时期，董必武就明确提出：“党员应当自觉遵守党领导的政府的法令，如果违反了法令，除受党纪制裁以外，应比群众犯法加等治罪。”^[6]“加等治罪”的说法是在于特殊时期，为了满足革命年代的特殊要求，但是对于刹住党员干部的特权思想，取得民众的信任，起到了非常重要的作用。

即使到了晚年，董必武同志依然十分关心国家的法治建设，对于国家机关不守法的现象，他说道：“目前我们法律工作方面的问题，一个是法律不完备，一个是有法不遵守。这两者哪一种现象较严重呢？应当说有法不守的现象比较严重。为什么说有了法就要守呢？我上面说过，法是统治阶级的意志，我们立法是表达了我们的意志。我们自己制定的法律，自己不守，怎么能叫别人守呢？有法不依，法就是空的东西，起不了作用。”^[7]

假使我们对于自己制定的法律，都不身体力行，自觉遵守，那么怎么能让普通民众信服和遵守？法律就只能是一纸空文。因此必须把法律作为治国理政的基本方式，在任何时候、任何情况下，都应该采用法治思维进行谋划和决定，反对任何形式的以权代法、徇私枉法。既要按照法定权限进行裁量，也要按照法定程序决策。严格限制公权力行使的范围和方式。对于各级领导干部也是如此，高标准、严要求，将领导干部置于聚光灯下，人民群众和社会舆论的积极监督，要求领导干部做好表率和模范作用。

3、积极推动开展法学教育和法律干部的培养

接受过正统法律教育的董必武，深知法律教育对于提高社会成员的法律意识有非常重要的作用。在新中国成立之前的1948年，董必武同志就提出了“以法学为人民服务”的论述。在此之后，董老对于法学教育事业给予了极大的热情和积极的努力。同年的8月4日，董必武与华北人民政府领导一起签署了《华北人民政府关于北平政法学院改为政法大学的决定》，校长由时任华北人民政府司法部部长的谢觉哉兼任。在1954年召开的党的全国宣传工作会议上，董必武首次提出在中国科学院建立法学研究所的倡议。1958年10月8日，中国科学院法学研究所正式成立，沈钧儒为首任院长。此外，董必武还主持筹备成立了中国政治法律学会，主持通过了学会的章程，明确了学会的宗旨。

1952年6月至9月，中央人民政府对高等院校进行了大规模院系调整，包括北京大学在内的一批综合性大学的法律系遭撤销。董必武认为此举不妥，于是亲自出面呼吁。在董老的不懈努力下，各地综合性大学的法律系纷纷恢复或者重建。

在革命年代，党的主要精力放在战争上；新中国成立之后，党的工作重心逐渐转移到建设上来。而社会的稳定是国家建设工作开展的重要条件，要维护社会的稳定，就必须充实政法系统的力量，政法干部的培养也就提上了议事日程。1951年，董必武以中央政府政法委员会的名义向周恩来总理提出培养政法干部的建议，拟创办中央政法干部学校，且向党中央提交了请示报告。1951年7月，中央政法干部学校正式成立，彭真担任首任校长，该校的定位是新中国轮训政法干部的专门学校。

在培训对象上，董必武反对“一刀切”，搞单纯的法律宣传教育，他根据具体情况将教育培养工作划分为轻重缓急几个层次，要教育人民群众守法，首先必须要求各级党政机关及其领导干部知法、守法。十年树木，百年树人。法学教育的开展和政法干部的培训，收效并非在于一朝一夕，必须持之以恒，因为教育的作用就在于潜移默化，润物细无声。随着国家对于法律教育的不断重视和投入，“六五”普法工作也已经不断深入，人民群众的守法意识不断提高；政法干部的人员结构、知识水平不断改善，执法水平也不断提升。

4、重视司法建设

董必武认为，司法应当作为化解矛盾和社会治理的重要手段，必须树立司法的权威。他说：“人民民主专政的最锐利的武器，如果说司法工作不是第一位的话，也是第二位。当我们在跟反革命作武装斗争的时候，当然武装是第一位的。在革命胜利的初期，武装也还有很大的重要性。可是社会一经脱离了战争的影响，那么司法工作和公安工作，就成为人民国家手中对付反革命，维持社会秩序最重要的工具。而有些同志忽视司法工作中的重要性，显然是很不应该的。”^[8]也就是说在新中国成立后，虽然在一定范围内社会上还存在敌我矛盾，但社会主要矛盾已经转变为人民内部矛盾。对于人民内部矛盾，不能再采取同敌我矛盾一样的处理方式，而应该采用民事案件审理等方式，对人民内部矛盾加以调处，积极化解纠纷，促进生产的发展。

在制度设计上，董必武最先明确检察院、法院、公安机关三者之间的关系为“分工负责、互相制约”。他说：“公、检、法是整个司法系统统一体的各个环节，好比生产、分配、交换、消费一样，互有影响。”^[9]而且董必武要求审判机关独立审判，只服从于法律。审判机关接受党的领导，但是明确指出党委和司法机关不能互相代替，更不能相互混淆。这些正确论断，曾经获得中央领导认可，但在后来的“大跃进”和“文革”时期，全部被抛开，狂风暴雨式的运动斗争方式取代了理性的判断，导致了许多冤假错案，严重影响了司法公信力和权威。

对于司法程序，董必武也有精辟的论述。新中国成立之初，不少审判人员思维还停留于革命年代，认为人民法院组织法等等法律所确定的程序法是条条框框，会束缚手脚。针对这一错误认识，他有过一个形象的比喻：“工厂有操作规程，我们办案也有操作规程，那就是诉讼程序。按照诉讼程序办事，可以使工作进行得更好、更合法、更科学，保证案件办得正确、合法、及时，否则就费事，甚至出差错。”^[10]在担任最高人民法院院长时期，董必武多次在讲话中要求审判人员重视司法程序的作用。

司法是维护社会公正的重要手段，也是检验法律实施效果的重要指标。人民群众也能从具体的案件中接受到最直观和真实的普法教育。董必武重视司法建设的做法值得后人学习，我们仍需要深化司法体制改革，为司法机关依法独立公正行使各项职权创造条件，完善司法程序，在保障公正、兼顾效率的前提下，更加便民利民。

三、反思与总结

在新中国成立初期，董必武首倡“依法办事”，并且身体力行。在法治建设上，董必武坚定而务实。他既了解中国传统法律文化，又精通西方法学经典理论；所以他既能够从中国传统法律文化中找寻施行法治问题的症结所在，也能将马克思主义与中国现实相结合，进而提出符合中国国情的做法。这些先行先试有的取得了巨大成效，有的施行之后不尽如人意，但是这些宝贵经验和教训，给我们提供了借鉴和参考。

我们也欣喜的看到，党和国家对于中国特色社会主义法治国家的建设逐步予以重视。从党的十五大确立“依法治国”为治国的基本方略开始，经过党的十六大和十七大的发展，在党的十八大上，正式将“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”，纳入到全面建成小康社会奋斗目标中来。我们在进一步推进法治国家建设中，应当感谢董必武同志等老一辈法治建设者们的辛勤耕耘，学习他们的勇气和毅力，不断推进中国特色社会主义法治国家的建设。