初论董必武的宪法思想及其实践

袁周斌*

作为新中国成立初期国家法制建设及政法工作的主要负责人，董必武同志深刻而全面地论述了国家政治和法律等方面的许多问题。其中在制定和施行宪法领域，董必武不仅亲自参与了新中国第一部宪法的制定，始终不渝地维护宪法的地位和权威，而且提出和论述了一系列的宪法基本理论问题，可谓理论上有建树，实践中身体力行。董必武的宪法思想对于当前依宪治国、建设社会主义法治国家具有重要的指导意义。本文拟对董必武的宪法思想及其实践作初步探讨。

一、董必武的立宪思想及其实践

（一）制定宪法的必要性及宪法的根本法地位

尽管中外宪法学者对于宪法有不同的理解，但将近现代的宪法界定为国家根本法则是共识。近现代意义的宪法乃民主制度的法律化的基本形式。宪法在一定国家的法律体系中具有最高的法律效力。宪法多采用原则性和纲领性的方式规定了国家社会制度和政治制度的基本原则，即国家的根本问题，主要包括国家性质、政权组织形式、国家结构形式、国家基本经济制度、基本文化制度、国家机构以及公民基本权利和义务等内容。关于宪法的根本法地位以及新中国制定颁布宪法的必要性问题，董必武作出了明确回答：“宪法是共同纲领的发展，是我们国家的根本法”；[1]“我们之所以制定宪法，就是用法律手段把我国人民革命第一阶段胜利的成果巩固下来，同时表达我国人民在现在的基础上继续前进——向社会主义社会前进的根本愿望。”[2]董必武对于宪法在国家政治生活和法律体系中的重要地位的上述认识，充分显示了他作为无产阶级政治家和法学家双重身份的远见卓识。1952年底，第一届政治协商会议任期届满，中共中央认为应适时召开全国人民代表大会，制定宪法，成立了由董必武等同志组成的宪法起草委员会。1953年，中央成立了由董必武担任会长的新中国第一个全国性质法律团体——中国政治法律学会。该学会在他的领导下积极地开展研究工作，全面地论证了即将颁布的第一部宪法的结构形式、基本内容和写作原则。毋庸置疑，对于新中国第一部宪法的诞生，董必武付出了大量的心血，作出了应有的贡献。1954年9月召开的第一届全国人民代表大会第一次会议，通过了新中国的第一部《宪法》。在这部宪法颁布施行后的最初三四年里，它在国家生活和社会生活中发挥了重要作用，大大促进了社会主义事业的发展。

（二）在宪法中确立人民民主专政的国家性质

任何国家都具有其特定的国家性质。国家性质是指国家的根本属性，它在国家制度中具有重要地位，在我国宪法学和政治学中被称为国体问题。毛泽东同志曾指出，国体问题，“它只是指的一个问题，就是社会各阶级在国家中的地位”。[3]这就是说国家的性质（阶级性）是通过各阶级阶层在国家中的不同社会政治经济地位予以表现的。宪法是国家的根本法，宪法与国家性质有着十分密切的关系：一方面，宪法作为近现代国家维护阶级统治的产物，其性质和内容取决于近现代国家的性质，即有什么性质的国家就有与之相适应的性质和内容的国家宪法；另一方面，近现代世界各国宪法都把国家性质作为宪法的重要内容之一进行了直接或间接的规定。资本主义国家宪法一般以“主权在民”、“增进全民福利”等笼统的语言掩盖其资本主义专政的本质；而社会主义国家宪法大都以规范的形式明确规定了国家性质，即公开宣称国家政权的性质是无产阶级专政，即国家实行社会主义制度。我国1954年《宪法》根据过渡时期我国阶级关系的特点和状况，在其第1条中即对我国人民民主专政的国家性质作了明确的规定。董必武始终强调要“加强人民民主政权，我们的政权性质仍然是以工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政。”[4]董必武亲自参与制定的1954年《宪法》很好地体现了他关于新中国的国家性质是人民民主专政的主张。

（三）在宪法中确立人民代表大会制度的国家基本政治制度

所谓国家基本政治制度，是指它在一个国家的政治制度体系中处于核心地位，发挥着凝聚、协调政治制度体系的作用，支配着国家整个政治制度的运作。在我国的具体历史条件下形成的人民代表大会制度正是这样的一种基本政治制度，它直接全面地反映了我国的阶级本质和国家性质，是我国人民民主专政政权的组织形式，是我国实现社会主义民主的基本形式，是我国其他政治制度赖以建立的基础。人民代表大会制度之所以能在我国得以确立和发展，董必武可谓作出了开创性的贡献。他在1953年的《论加强人民代表会议的工作》一文中指出：“普选的人民代表大会制，是我们国家的基本制度”，[5]“我国人民行使国家政权的机关，为各级人民代表大会或代行人民代表大会职权的各级人民代表会议及其所选出的各级人民政府。各级人民政府是在各级人民代表会议闭会期间行使国家政权的机关。”[6]董必武关于建立人民代表大会制度的国家基本政治制度的上述主张均被吸收到了1954年新中国第一部《宪法》的条文之中。1954年《宪法》的第二章《 国家机构》的第一节《全国人民代表大会》用18个条文详细规定了全国人民代表大会的相关内容。1954年一届全国人大一次会议的胜利召开以及第一部《宪法》的颁布实施，标志着人民代表大会制度被正式确认为我国的基本政治制度。

（四）在宪法中确认公民的基本权利与义务

宪法作为根本法是确认和保障人权实现最有力的工具。在国家法律体系中，宪法不仅是系统全面规定公民基本权利的法律部门，而且其基本出发点就在于保障公民的权利和自由。近现代绝大多数国家都在其宪法中确认了公民所享有的一些基本权利和应履行的基本义务。我国1954年《宪法》即对公民享有的基本权利作了比较系统和全面的规定，在其第三章关于公民的基本权利和义务的规定中，首先确立了公民在法律上一律平等的原则，并根据这一原则共规定了19条“公民的基本权利和义务”：除了肯定《共同纲领》规定的公民享有选举权和被选举权，有言论、思想、出版、集会、结社、通信、人身、居住、迁徙、宗教信仰以及示威游行的自由权，男女平等和婚姻自由，各民族一律平等且都有发展其语言文字、保持或改革其风俗习惯及宗教信仰的自由等之外，还增加规定了公民享有劳动权、休息权、物质帮助权等基本权利；公民还均有保卫祖国、遵守法律、遵守劳动纪律、爱护公共财产、应征服兵役和缴纳赋税的基本义务。一般认为，就我国建国初期的法制水平而言，1954年《宪法》关于公民基本权利和义务的规定是比较完备的，初步积累了公民基本权利立宪方面的经验，并在该部宪法实施初期取得了较好的社会效果。[7]而这其中无不凝聚了董必武的大量心血，无不体现了他重视和保障人民权利的思想。他曾明确指出：“在我们人民民主国家中，任何不重视人民民主权利、违犯人民民主制度的现象都是不能容许的”。[8]任何人“非依法由合法机关依照合法手续不能任意逮捕，并且必须依照法律，以合法程序予以审判和处罚”。[9] 他强调，人民政府应该“保障人民有民主权利，有集会、结社、言论、出版、信仰等自由……保障人民的人权和财权……保障人民有选举权和被选举权。”[10]而且，根据我国的实际情况，人民政府还应采取一切办法大力发展生产，以保障人民的生存权、发展权、受教育权等基本权利。董必武这种尊重和保障人权的思想观念无论在当时还是在现在，都具有重要的现实指导意义。

二、董必武的行宪思想及其实践

（一）依据宪法，健全社会主义法制

宪法作为治国安邦的总章程，它所调整的社会关系是国家生活中最基本的社会关系，它所规定的内容是国家社会制度和政治制度的根本问题。宪法对国家根本问题的规定多采用原则性和纲领性的方式。就宪法在国家法律体系中的最高法律地位而言，在已经完成立宪、颁布了成文宪法之后，就必须根据宪法，在国家和社会生活的各领域相应地制定和完善各种法律法规，使宪法规定的基本原则和纲领性内容得以具体化，从而保障宪法的切实贯彻施行，如此才能真正实现宪法的功能和树立宪法的权威。可以说，切实地行宪，有效地保障宪法实施，是我国实现社会主义法治国家的前提和基础。董比武明确指出要保障宪法的施行，首先必须加强立法工作，健全完善社会主义法制。他在1954年一届全国人大一次会议上指出：“现在国家已进入有计划的建设时期，我们的宪法已经公布，今后不但可能而且必须逐步制定比较完备的法律，以便有效地保障国家建设和保护人民的民主权利。”[11]在1954年《宪法》颁布两年以后，他又强调指出，虽然国家已经制定颁布了宪法和一些重要的法律、法规，但对于国家的法制建设而言还是远远不够的，还急需一系列基本法律，如刑法、民法、诉讼法、劳动法、土地使用法等。[12]有法必依的前提是有法可依。在新中国成立初期，正是在董必武的直接领导和参与下，新中国法制史上出现了第一次立法高潮，初步建立了我国社会主义法律制度。

（二）遵守宪法和法律，依法办事

遵守宪法是行宪最基本的要求，也是宪法实施最基本的方式。宪法在一定国家的法律体系中具有母法的最高法律地位。宪法是其他法律的立法依据和立法基础，没有宪法依据和宪法授权，则不能制定法律。在一切法治国家，任何国家机关、社会团体和公民都必须严格遵守法律，而法律有都是以宪法为依据制定的，不得同宪法相抵触，很显然宪法是所有国家机关、社会团体和公民的最高行为准则。任何国家机关、社会团体和公民都应当遵守宪法和法律，应严格按照宪法和法律来从事各项活动。董必武十分注重培养人民群众树立遵守宪法和法律的思想观念。他认为：“我们的人民民主专政的政权要想办法使人民从不信法、不守法变成为信法、守法，这虽然是比较困难的任务，但是我们必须完成这个任务。”[13]因为，“培养群众的守法思想，对于健全人民民主制度，巩固人民民主专政，保卫国家建设，有着极为重要的意义”。[14]他还多次强调国家机关工作人员，特别是领导干部应当带头遵守宪法和法律。他还始终认为遵守宪法和法律的关键是依法办事。依法办事包含着两层含义：一是依法享有权利并行使权利，二是依法承担义务并履行义务。遵守宪法和法律就是履行法律义务和行使法律权利两个方面的有机统一。他反复强调：“依法办事是进一步加强人民民主法制的中心环节。”[15]

（三）遵从宪法精神，正确处理党与政权机关的关系

在行宪过程中，遵从宪法精神，正确处理执政党和政权机关的关系，是国家政治体制良性发展的基础。因此，要实现和维护我国宪法规定的人民民主专政的政治体制，其关键之一就是要正确处理执政党和政权机关的关系。董必武从党的性质和政权性质的分析人手论述了党与政权机关的关系：首先要确立党对国家政权的领导，“党的组织要领导国家机关工作，这是不可动摇的原则”。[16]但是，“党领导着国家政权，但这决不是说党直接管理国家事务，决不是说可以把党和国家政权看做一个东西。……党与政权机关的合理关系应当是：党对各级国家政权机关的领导应当理解为经过它，把它强化起来，使它能发挥其政权的作用。强化政权机关工作，一方面是党支持政权机关，另一方面是政权机关在受了党的支持之后就会更好地实现党的政策。”[17]因为党的职能和国家政权机关的职能是完全不同的。就党领导政权机关的途径和方式而言，他明确指出：“党只能直接命令它的党员和党团在政府中做某种活动，起某种作用，决不能驾乎政府之上来直接指挥命令政府。”[18]董必武的这些论述对于我们今天正确理解在依法治国架构下的政党与政府关系仍然具有重要指导作用。

（四）落实和巩固宪法确立的人民代表大会制度

制定颁布宪法的目的在于实施，宪法所规定的各种基本制度以及宪法的价值、功能和作用，都只能通过实施宪法中才能体现出来。1954年《宪法》中确立了人民代表大会制度为我国的基本政治制度。对于落实和巩固宪法确立的人民代表大会制度，早在1954年《宪法》制定颁布之时，董必武就清醒地认识到：虽然已经一届全国人大已经顺利召开，新宪法业已制定和颁布，但是这并不意味着作为国家基本政治制度的人民代表大会制度在全国范围内得到了普遍和切实的实行。针对不少地方在落实人民代表大会制度上存在的诸多问题，他予以明确指出：“有的地方虽然召开了人民代表会议和人民代表大会，但是没有充分发扬民主，对于应该展开讨论的重大问题没有认真地进行讨论，没有充分集中群众的意志，只是形式地通过决议。”[19]因此，在全国范围内真正落实、巩固和完善人民代表大会制度还有许多工作要做，可谓任重而道远。在1954年《宪法》施行之后，负责中央政法工作的董必武仍然对人民代表大会制度的实行和发展表现出极大的关注和热情。1956年9月，在中共第八次全国代表大会上，他严肃批评了个别地方未按规定按期召开人民代表大会、不按法定程序撤换代表以及领导不注意倾听代表意见等现象提出了尖锐的批评。[20]回顾人民代表大会制度的形成、确立和发展，诚如有学者所主张：董必武堪称是“我党历史上宣传和践行人民代表大会制度的第一人”。[21]

（五）保障和实现宪法确认的公民基本权利

从宪法施行层面看，对实现公民基本权利的切实保障是行宪的重要内容之一。保障和实现我国宪法所确认的公民基本权利主要通过两种途径：一是通过健全完善社会主义法制，在制定的各种法律法规中构建完善且具体的公民权利体系，使宪法所确认的公民基本权利在法律法规所构建的权利体系中得以具体化，以此确保公民权利来源的合法性；二是通过规范和限制国家机关的公共权力，以及设置并落实各种权利救济机制，保障公民权利不受公共权力的非法侵害，并确保公民权利在遭受非法侵害时可以获得有效的救济，从而保证公民权利的实现。就第一条途径而言，董必武大力倡导依据宪法健全社会主义法制，使宪法中确认的公民基本权利在法律法规中得以具体化。他认为：“在逐步完备起来的人民民主制度和人民民主法制之下，人民的民主权利应该受到充分的保护。……必须从立法方面，从健全人民司法、公安和检察制度方面，对人民的民主权利给予充分保护。”[22]就第二条途径来讲，董必武针对当时公民基本权利保障的实际情况提出了许多真知灼见。他对国家机关及其工作人员侵犯公民权利的现象提出了严厉的批评：“我们经常发现有违法乱纪、侵犯人民群众民主权利的现象；甚至有的人自命特殊，以为法制是管老百姓的，而自己可以超越于法律之外……对于这些恶劣的现象，我们必须进行坚决的不懈的斗争。”[23]他在担任最高人民法院院长期间曾多次强调在审判实践中要注重程序正义，应充分保障当事人的各项诉讼权利。在新中国成立初期党的政策和最高领导人的指示在治理国家中占主导地位的特殊历史背景下，董必武主张强调在司法（执法）活动中通过履行正当的法律程序来保障公民的权利，这不仅体现了他精湛的法学理论造诣，更体现了他难能可贵的莫大政治勇气。