董必武农村土地法律思想的立法启示

赵   谦*   马永芹**

董必武法律思想涉及立法、司法、执法和守法各个方面，其本土化的法学理论架构中有许多内容与土地改革运动、土地政策立法相关。董必武强调法律“以民为本”，重视土地立法，并推崇适时、灵活多样的土地政策，这些论述可为解决我国农村土地立法存在的问题提供基本路径指引。

一、董必武农村土地法律思想的相关论述

董必武在建国前就高度重视农村土地问题。他在1947年《在全国土地会议开幕式上的讲话》中提到：“王莽和北魏想解决土地问题，是因为统治者照原来的统治办法已经统治不下去了，于是实行自上而下的改革。太平天国是农民起来要解决土地问题，但由于客观的障碍与领导者本身的错误，也没有结果。这两种土地改革，都在我国历史上试验过，但都没有成功。当着中国共产党刚成立不久，它便认识到了这个问题的重要。”¹“1947年7月-9月，中央工委主持的全国土地会议在河北平山县西柏坡村召开，董必武在会上作了《土地改革后农村生产与负担问题》的报告，报告回顾了我国当时土地改革的成果，并指出只有土地改革才能解放农村生产力，排除障碍农村生产发展的因素，推动农村生产向前发展。”²      董必武的民本法律观确立了他关注农村土地问题的基本立场。“他形象的说：‘人民是主人，人民代表和政府干部都是长工’。”³“政府有权，要为群众做事，为群众谋幸福，不应该妨害群众，压迫群众。”⁴“我们的人民民主法制，是工人阶级领导的人民群众通过国家机构表现出来的自己的意志，是我们国家实现人民民主专政的重要工具。”⁵“人民司法的基本观点之一是群众观点，与群众联系，为人民服务，保障社会秩序，维护人民的正当权利。”⁶进而，他认为土地问题的解决直接关系到国计民生和政局稳定。开展土地革命是应农民的要求，为了维护和保障农民根本利益而为。“在旧中国，约占乡村人口百分之十的地主和富农占有约百分之七十到八十的土地，而占乡村人口百分之九十的雇农、贫农、中农及其他人民，却总共只占有百分之二十到三十的土地。”⁷“我们是革命的政权，这个政权是保障农民的要求的。”⁸

董必武在解决农村土地问题的具体手段上强调要以相对完善的立法为依托。他认为一切工作的前提是“有法可依”，工作的开展则必须“有法必依”。“这个政府是由游击式过渡到正规式政府。正规的政府，首先要建立一套正规的制度和办法。过去好多事情不讲手续，正规化起来，手续很要紧。有人说这是形式。正规的政府办事就要讲一定的形式, 不讲形式光讲良心和记忆会把事情办坏的。”⁹“建立新的政权，自然要创建法律、法令、规章、制度。我们把旧的打碎了，一定要建立新的。否则就是无政府主义。如果没有法律、法令、规章、制度，那新的秩序怎样维持呢？因此新的建立后，就要求按照新的法律规则制度办事。”¹⁰解决农村土地问题也必须以“有法可依”的农村土地立法为前提，在实践中亦需以“有法必依”为依托。“董必武在总结新民主主义时期土地立法经验和教训的基础上，开始直接领导制定新中国成立后的第一部土地法。”¹¹

 但是，“有法可依、有法必依”仅仅只是开始，所“依”之法还需是相对完善的。董必武对相对完善的立法之理解主要体现为四个方面：其一、立法要保障人民的权利。如“人民取得国家权力后应当及时地把人民的意志用必要的法律形式表现出来。今后必须从立法方面从健全人民司法、公安和检察制度方面对人民的民主权利给予充分保护。”¹²其二、立法要循序渐进、逐步完善。如“法制不完备的状态, 在新建的国家内是不可避免地会存在一些时候的。我们不可能也不应该设想, 一下子就能够把国家的一切法制都完备地建立起来。这样想是不实际的。但是, 现在无论就国家法制建设的需要来说, 或者是就客观的可能性来说, 法制都应该逐渐完备起来。”¹³其三、立法要立足本国、借鉴他国经验。“对兄弟国家的先进经验，我们应当认真学习，但是我们国家的具体历史条件同他们不一样，必须结合中国实际情况去学习，照抄也不好。”¹⁴其四、立法要有适当的超前性。“宪法草案包括着人民已经取得的东西, 也包括着将要实现的东西, 因此还带有一定程度的纲领性, 这同1936年苏联宪法有所不同。也就是说, 我们的宪法不是像斯大林所说的苏联宪法那样, 苏联宪法就是规定已经获得的东西。”¹⁵解决农村土地问题所依托之相对完善的农村土地立法同样应涵盖这四方面的内容。

    董必武在解决农村土地问题的核心方略上强调要采取适时、灵活多样的土地政策。从国共第一次合作时期的“减租减息”到土地革命时期的“没收地主土地、分配给农民”再到抗战时期恢复“减租减息”最后至解放战争前后恢复“没收地主土地归农民所有”，这样的阶段性随势而变、适时的土地政策为董必武所认同并通过实际行动贯彻实施。“董必武从历史的角度回顾了土地问题的各种解决方案及其结局，认为只有中共的土地政策是切合实际和可行的，并对中国共产党土地政策的发展演变和经验教训作了一番归纳总结。”¹⁶董必武在总结党的土地政策变迁同时也强调土地政策不应该是僵硬的、照搬发达经验的，应该是灵活多样的。他特别指出：“另外我们再看国际上，东欧一些国家一向存在着土地问题。现在波兰、南斯拉夫、保加利亚、罗马尼亚、匈牙利这些国家及东亚朝鲜北部，都解决了或正在解决土地问题。这次大战后，新民主主义国家的土地问题都要解决，当然不是用一种方法来解决，方法是各种各样的。中国目前一定要解决这个问题。我们不能解决这个问题，那中国革命就不会成功，能解决这个问题，中国革命才一定会胜利。要把各个地区的经验提出来，互相研讨。”¹⁷

综上所述，董必武农村土地法律思想可概括为三个方面内容：民本法律观是基本立场；具体解决农村土地问题要以相对完善的立法为依托；适时、灵活多样的土地政策是核心方略。

 二、我国农村土地立法存在的问题

“法的实然状态与应然状态的主要内容，可以归结为三个基本的方面，即事物的道德准则与价值取向、事物的规律、事物的性质。这三个方面的伦理性、规律性、特性则通过法的精神、形式、内容三个领域而呈现出来。” ¹⁸立法作为法的下位概念，法的精神、形式、内容三个领域在立法中即表现为立法价值、立法体制、立法内容；农村土地立法更是立法的下位概念，其应然与实然之主要内容亦可归结为这三个方面。分析我国农村土地立法存在的问题应依循立法价值、立法体制、立法内容这三个基本维度展开。

1. 我国农村土地立法在立法价值上是模糊的

立法主体未能充分实现在公正价值指引下通过农村土地立法活动的结果达致相关各方利益之平衡，特别是处于相对弱势地位之农民利益的有效保障。“不同的利益主体所享有的土地权利能否得到法律的有效保障是农地制度改革迫待解决的问题。”¹⁹以农村土地流转为例，我国当前相关立法划分的农民、集体与国家的土地权利边界是模糊的，集体所有权、农民承包权、农地经营权在权利关系上是不清晰的，相关立法确立的农地权利结构亟待重构。以至于我国一贯“重视对国家、集体和承包者利益的保护，忽视对土地耕作者切身利益的关注。”²⁰立法强化农民凭籍所耕作土地获取更稳定的现实、预期收益尤有必要。

2. 我国农村土地立法在立法体制上是零散的

关涉农村土地的立法虽多，但缺乏一部总纲性的、实现利益均衡关涉的农村土地法典。与农村土地相关的三部法律（《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》）、三部行政法规（《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《土地调查条例》、《土地复垦条例》），更多地从土地管理者、经营者的角度而较少从土地耕作者——农民的切身利益出发来实现对土地法律行为、土地法律关系的规制。此外，就土地开发、土地整理、土地流转、失地农民权益保障等当下热点问题，相关立法均缺失高位阶、系统性的制度建构。

3. 我国农村土地立法在立法内容上是存在瑕疵的

一方面，内容设定的前瞻性、适应性不足。“长期以来，中国大陆的土地立法遵循‘先有实践—再有政策—最后制定法律’的传统模式，久而久之则形成了‘成熟一个制定一个’的思维定势，具有明显的不适应性，特别是对那些‘尚不成熟的土地问题’或是‘需要超前预防的土地问题’,通常予以排斥，且既存的立法势力常干扰和阻止土地立法创新的实现。”²¹

另一方面，部分内容设定的可操作性、科学性不足。如《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”何谓“公共利益”？虽《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条就此予以了列举式规定，然农村集体所有土地所涉“公共利益”与国有土地所涉“公共利益”并非完全重合，有必要在农村土地相关立法内容设定中也予以具可操作性地列举式规定。又如《中华人民共和国土地管理法》第10条规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”依此规定，“按照物权法的常识，所有权是他物权的基础、源泉，他物权是设立在所有权之上的独立物权。在我国，农民享有土地所有权，可以直接行使自己的所有权利用土地、获得收益，为什么还要在自己的所有权上创设他物权？”²²而由“村集体经济组织或者村民委员会，村内各该农村集体经济组织或者村民小组，乡（镇）农村集体经济组织”来经营、管理？如此这般，“农村土地属于村农民集体所有,集体所有的‘集体’虽然由特定的人组成，也对特定的土地拥有所有权，但一个具体、特定的农民没有所有权，而且组成集体的农民谁也不拥有某一块具体、明确的土地的所有权。我国的农村土地所有权在性质上属于总有。”²³这样的“集体所有”、“总有”真的是最科学的农村土地产权设定？

三、完善我国农村土地立法的基本路径

1. 以保护农民利益为我国农村土地立法的基本价值取向

董必武的民本法律观清晰地宣示一切制度建构皆要以人民利益为基本立场，在农村土地问题上务必保障农民的根本利益。则在我国农村土地立法未来的完善过程中，应强化对处于相对弱势地位之农民特别是失地农民的利益保障。调整农地权利结构，既要保障国家的管理权、集体的所有权与经营权，也要保障农民的承包权、经营权与收益权。特别是要丰富土地就农民所承载的社会保障内涵，如基本生活、就业、继承、增值、直接收益等，并强化农民一旦失地后的各项救济措施。于可能的总纲性土地法典中单列“农民权利”专章或制定单行“农民权益保障法”。以保护农民利益理念来建构、充实我国农村土地法律制度，并推动其成为我国法治建设中的一项普适性价值追求。

 2. 实现我国农村土地立法在立法体制上相对完善

 董必武强调解决农村土地问题必须以“有法可依”的农村土地立法为前提，在实践中亦需以“有法必依”为依托，所“依”之法还需是相对完善的。则在我国农村土地立法未来的完善过程中，可尝试编纂总纲性的农村土地法典并将已有的与农村土地相关的三部法律整合其中，也可依循我国既有的分散式立法传统分别制定相应的土地开发整理法、土地流转法和农民权益保障法，进而完备我国农村土地立法所涉各个领域的原则性高位阶立法设定。最终在各个领域原则性高位阶立法设定指引下，实现对相应实施性低位阶立法设定的梳理，而完成我国农村土地立法的部门法化系统性建构。当然，如斯立法体制完善进程并非是一蹴而就的，可在保护农民利益价值取向指引下循序渐进、逐步完善，在借鉴他国经验基础上进行适当的超前性立法设定。

 3. 推动我国农村土地立法在立法内容上作适时、灵活多样地调整

 董必武强调土地政策应该是适时、灵活多样的，特别是要阶段性随势而变。则在我国农村土地立法未来的完善过程中，可就那些“尚不成熟的土地问题”或“需要超前预防的土地问题”尝试推进前瞻性、适应性土地立法创新。比如：将初步成型的“地票交易”制度、“土地增减挂钩”制度上升为实施性低位阶概括式立法设定；将非如国有土地所涉“公共利益”般受关注的农村集体所有土地所涉“公共利益”上升为原则性高位阶列举式立法设定。此外，也可就现行农村土地产权“集体所有”、“总有”式立法设定，结合各地的实际情况，择一二地区、设一定期限作“农民永佃权”甚至是“部分土地农民私有”的改革试验，根据试验情况再决定是否就现行农村土地产权立法设定作阶段性随势调整。

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