董必武思想与我国社会主义立法精神

柴   荣1  李子卓2

董必武同志是无产阶级的革命家与法学家，是中国共产党的创始人之一，他的法治思想是留给我们的一笔宝贵的精神财富。作为建国初期唯一一位受过系统法律专业教育并且从事过律师职业的领导者，董必武同志的立法思想无疑是高瞻远瞩、耳目一新的。认真学习董必武的法治思想，对于开展立法方面的法学研究，健全与完善我国法律体系，建设中国特色的社会主义法治国家，具有重要的指导意义。

一、强调立法的重要性

（一）巩固政权、恢复经济的需要——适应经济社会发展、加强民主法治建设的需要

董必武同志在建国初期就十分重视立法工作。新中国成立前夕，董必武同志就明确指出：一个国家建立之后，必须建立和这个国家性质相符合的法制[1]，没有法制的国家是不可想象的。他提出立法应当代表人民的意志，“人民取得国家权力后，应当及时地把人民的意志用必要的法律形式表示出来。”[2]在《关于〈一九五四年政法工作的主要任务〉的说明》中，董必武同志明确立法工作要有计划的进行，“因为政法工作的主要任务是保障经济建设顺利进行，经济建设有计划，政法工作没计划不行。……为什么把立法问题摆在前面？因为目前立法工作特别是保卫经济建设的立法工作，相应落后于客观需要，今后如果要按法制办事，就必须着重搞立法工作。”[3]在《进一步加强经济建设时期的政法工作》一文中，董必武同志提出在立法方面“要着手起草或研究各种必要的法规，特别是有关经济建设的法规，如保障基本建设的法规，违法劳动保护和技术保安规程的制裁条例，保护农业生产互助合作的法规等等。”[4]

建国初期，董必武同志参与了《中央人民政府组织法》的草拟工作，随后又主持召开了全国政法委员会常务会议，讨论和修改了《人民法庭组织条例草案》、《婚姻条例草案》等一系列法规。废除国民党政府所制定的一切旧的法律制度，开展人民新法律制度的工作。按照中共中央的指示精神，董必武同志签署和发布了一系列关于废除国民党的“六法全书”和一切反动法律的训令。人民建立了属于自己的政权就要制定属于自己的法律和秩序，因此必须废除旧法制，建立新法制。新中国成立后，根据《共同纲领》在全国范围内开展法制建设，先后制定了地方各级人民政府和司法机关的组织通则，制定了中华人民共和国婚姻法、土地改革法、工会法、惩治贪污条例，及涉及到民族区域自治、劳动保护方面和公私企业管理等方面法律、法令。1954年宪法颁布后，重新制定了一些有关国家机关和国家制度的各项重要法律、法令。法律、法令相继颁布的立法活动使得人民民主法制建设得到了切实的保障，成为社会主义建设事业的强有力基石。董必武同志在建国初期便强调立法的重要性，对于巩固新生政权、恢复国民经济起到了一定的作用，也为我国法制工作的开展启动了新的篇章。

而今，党的十七大提出要“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。”这一新任务，不仅具有坚实的基础，而且具有现实的紧迫性。党的十六大以来，社会主义民主政治不断发展，依法治国基本方略扎实推进。十六大以来取得的成就为加快建设社会主义法治国家奠定了稳定、可靠的基础。但同样也要看到，我国的民主法治建设与扩大人民民主和经济社会发展的要求不完全适应。深入贯彻落实党的十七大精神，必须增强加快建设社会主义法治国家的紧迫感和使命感。党的十八大报告中指出“中国特色社会主义法律体系形成，社会主义法治国家建设成绩显著。”这意味着立法工作取得了明显的进步，但还需完善法律体系，加强民主法治建设，适应经济社会发展的要求。如今大力推进社会主义法治工作，建设社会主义法治国家，科学立法、民主立法，完善立法程序、立法体系，使其适应经济社会发展、加强民主法治建设的需要，这种理念是董必武的立法思想中巩固政权、恢复经济思想在今天的表达，是一种继承与创新。

（二）依法办事的需要：有法可依——科学立法、民主立法

董必武同志认为依法办事是加强法制的中心环节。董必武同志系统、完整地提出“依法办事”思想是在中共第八次全国代表大会上所作的题目为《进一步加强人民民主法制 保障社会主义建设事业》的发言。发言指出依法办事有两个方面的意义：“其一，必须有法可依。这促使我们要赶快把国家尚不完备的几种重要的法规制定出来。这是否可能呢？应当说是可能的。我们如果组织各方面的力量，限期写出草案，经中央审核后提请国家立法机关审议制定；草案在提交立法机关之前，还要把它交给各级国家机关和人民团体讨论，提供修改意见；草案修正后再提请立法机关审议制定，这样办，我认为完全可能。……其二，有法必依。凡属已有明文规定的，必须确切地执行，按照规定办事；尤其一切司法机关，更应该严格地遵守，不许有任何违反。”[5]董必武同志一再强调“有法可依”是法制工作的前提，是保障安定、稳健的政治、经济秩序的首要途径，因此十分重视立法工作的开展。而且从上述论述中我们可以看到，董必武同志还提出了大致的立法程序，对于我们今天立法程序的设置到了一定的作用。

在强调“依法办事”的同时，董必武同志也强调民主权利的保护问题。在逐步完善的人民民主制度和人民民主法制之下，人民的民主权利也要得到充分的保护。由于过去不完备的法律，不健全的司法制度，导致滥用刑罚，使得错捕、错押或错判的情况屡见不鲜。“为克服这种现象，今后必须从立法方面，从健全人民、司法、公安和检察制度方面，对人民的民主权利给予充分保护。”[6]董必武同志的这种表述可以看出，对于加强人民民主建设，立法工作是要放在前面的。

党的十一届三中全会，董必武同志的“依法办事”思想发展为被称作社会主义法制建设的十六字方针，“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。 1997年，党的十五大报告提出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”十七大报告又中提出，“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。”如今，中国特色社会主义法律体系已经形成，国家建设的各个方面基本达到了有法可依这一要求。从建国初期当时无法可依的状况改变为中国特色社会主义法律体系已经形成，这是巨大的进步。但是，我们也面临部分法律落后于现实情况、法律实施效果没有达到最佳等一系列新的问题。要加快建设社会主义法治国家的步伐，需要形成一个完善的中国特色社会主义法律体系。只有法律体系是健全完善的，强化法律实施效果、落实依法行政、深化司法体制改革等工作的开展才能畅通无阻，随着经济社会发展而出现的新的问题才能及时解决，不至于成为社会恶疾。因此，健全完善中国特色社会主义法律体系，就必须走科学立法、民主立法之路。党的十八大报告中将旧十六字方针发展为新十六字方针，提出“要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。”对立法的要求，从完善法律体系实现有法可依的要求变为科学立法。十八大报告中也同时指出要完善社会主义法律体系，尤其是加强重点领域的立法，拓展人民有序参与立法途径，使人民参与到立法活动中来，也就是对立法工作提出要民主立法。立法工作要强调科学性，强调民主性、人民的参与度，使立法工作实现为民办事，达到法治为民的目标。法治，不但意味着“科学可依，严格必依，公正司法，全民守法”，更意味着“法立民主，法护民主，法护人权” [7]。

二、指出立法的原则——坚持从实际出发和走群众路线

作为中国共产党和新中国的创始人之一，董必武同志一直致力于学习、宣传和发展马克思主义，通过对马克思主义和苏联经验的学习以及对中国现实的思考，用马克思主义的世界观和方法论来分析中国革命的现实问题，在党的建设、人民政权建设、统一战线、教育、民族工作等多方面都做出了杰出的贡献。董必武同志说“我国能够彻底胜利地完成各项民主改革和迅速有效地通过和平的道路取得社会主义革命的决定性的胜利，人民民主法制发挥的力量是重要因素之一。”[8]“我们人民民主法制所以有力量，是由于它实事求是地总结了人民斗争的经验和贯彻了群众路线。”[9]因此，从董必武同志的讲话中可以看出从实际出发、走群众路线是实现法治的必由之路，也是当下立法、修法工作要坚持的立法原则。

（一）坚持从实际出发

新中国建立后，我国进入了新民主主义革命和建设时期，各方面工作全面开展需要实现有法可依，不仅要制定刑法、民法、诉讼法等各种法律，还要制定各项经济法规，以保障社会稳定和经济秩序的正常。虽然现实经济的恢复和发展需要很多法律的规范，但董必武同志认为，中国法制的完备不可能一蹴而就，过早地主观地作出法律规定只会适得其反。 为此，董必武同志在新中国成立初期提出了切实可行的立法主张。

在《关于一九五四年政法工作的主要任务>的的说明》中，董必武同志讲：“过去没有运动就不能很快解决问题，制定法律是在运动起来以后才订法律，如《惩治反革命条例》就是一例。我们不能等着法律订好了再搞运动。将来还有没有运动? 也还会有，比如普选运动。但与过去比较起来，能够比较按照法律来做，一般可以先订出法律，然后按法律办事，这是合乎目前情况的。”[10]董必武同志指出“所以我们的人民民主法制，不能过早过死地主观地规定一套，而是必须从实际出发，根据政治经济发展的客观要求，逐步地由简而繁地发展和完备起来”。[11]董必武同志指出由于我国是一个统一的多民族国家，可以考虑到各兄弟民族的特殊情况，在不抵触宪法的基本原则下，各个自治区可以在管辖范围内制定符合他们意志的自治条例和单行条例。如关于新中国土地立法，从土地改革法的内容和配套法规来看，较之新中国建立前的土地立法有了明显的进步与改善，具备了更多的可行性和实用性。在《进一步加强经济建设时期的立法工作》中，董必武同志提出要向苏联学习实施民主制度、保卫经济建设等方面先进的经验，但必须要结合我国的实际情况和实践经验。因此，从董必武同志的言谈中，我们可以得知立法工作要坚持从实际出发这个原则的重要程度。

同样，建设有中国特色的社会主义法治国家依然需要坚持从实际出发。要实现党的十八大报告中的“科学立法”的目标，立法的科学化、现代化是关键。科学立法就是要求立法必须要尊重立法规律、克服立法中的主观随意性和盲目性。[12]立法必须要从我国的实际出发，做到实事求是，尽可能地使立法者的主观意志和观念符合我国的客观实际，符合我国社会发展的客观规律。

《中华人民共和国立法法》的出台，使它成为理顺立法体制、解决立法冲突、提高立法速度、避免立法无序和完善立法程序以保证立法质量的主要根据。《立法法》可以解决行政立法中存在的诸如行政立法的权限、程序、解释和冲突等问题，是完善对抽象行政行为进行审查和监督的一种重要制度设计。它的制定成为“中国立法史上的重要里程碑”，推进了中国特色的社会主义法律体系的完善。当然，我国《立法法》虽然从程序上已经规范了立法活动，但还具有很多的缺陷，还需作进一步的改进和完善。除了《立法法》需要进一步完善外，立法工作还需重视立法的方法和技术的科学性问题。立法要保证法律的稳定性和连续性，法律既不能一成不变，也不能朝令夕改、频繁变动；要处理好原则性和灵活性相结合的问题，既要注意法的统一性，又要注意其灵活性。只有这样，才能制定出科学的法律。[13]尽管现在的实际情况已与建国初期的实际情况完全不同，但是从实际出发、根据社会经济发展的实际情况来立法一直是我们立法工作要坚持的重要原则。

（二）坚持群众路线

董必武同志在建国初期的时候，就提出立法工作要坚持“从群众中来，到群众中去”的原则。在总结人民民主法制工作的基本经验时，董必武同志提到“我们人民民主法制所以有力量，是由于它实事求是地总结了人民斗争的经验和贯彻了群众路线。”[14]当时国家的许多法律、法令，都是在实际工作中经过调研形成初稿，在同民主党派的各方会谈后形成草案，再经国家机关研讨。最终没有最后通过审议的部分法律、法令，仍以草案形式存在，发动广泛群众对其讨论；试行后经国家立法机关审议通过的法律和法令成为正式的法律、法令。正是这种出台法律的程序，贯彻了“从群众中来，到群众中去”的原则，所以董必武同志说“无隔阂地反映了人民的意见”[15]。在《实事求是地总结经验 把政法工作做得更好》一文中，董必武同志提出政法工作要做得好就要有群众的支持，如若不发动群众来参加并取得群众的支持，仅靠政法机关是不能搞好工作的。政法机关在工作中所取得的每一项成就，都是与人民群众的支持分不开的。没有广大群众的帮助和支持，先进的工作是无法取得的。董必武同志十分重视群众路线，曾多次在言谈中提到，要多与群众沟通，了解群众的想法，倾听群众的声音，发现工作的问题所在，从而总结经验解决问题。

党的十八大要求科学立法、民主立法。民主立法就是人民群众意志的反映，是人民主权的体现，也是董必武立法思想中不脱离群众路线的体现。按照马克思主义的观点，真正的法律应该是“劳动人民自己制定的”，“应该同人民的意志一起产生并由人民的意志所创立。”按照马克思的设想，民主要贯穿于立法的全过程，法律的产生和颁布，均应以民主为基础。所以，所谓民主立法就是要求立法必须体现人民的意志和利益，充分发扬社会主义民主，保障人民通过多种渠道和途径参与立法活动。在这个意义上，也可以说，坚持民主立法是社会主义民主的重要组成部分和集中体现。[16]开门立法是对立法的民主性的具体表现。开门立法，就要避免闭门造车，减少立法的随意性和盲目性。改革开放以来，社会利益群体日趋多样化，人民内部利益不断分化，而且各种利益要求也处于不断变动之中，这就要求立法必须开拓各种信息渠道，回应这些立法诉求，回应这些利益主张，这不仅是民主民主政治的要求，也是保障法律的科学性、符合社会发展的客观规律。开门立法，让人民的声音、人民的智慧直达中国最高立法机关。近年来，公开征集社会对若干法律法规草案的意见，召开立法听证会，立法质量得到了较大提高，更好地代表了人民的意志。

总之，董必武同志对立法工作的重视、对立法工作的开展坚持的从实际出发、走群众路线的原则，仍然是我们开展法治工作的理念和信条。我们要继续加强立法工作，坚持科学立法、民主立法，适应经济社会发展、保障民主法治建设，完善中国特色社会主义法律体系，为全面落实依法治国基本法律和加快建设中国特色社会主义的法治国家、构建社会主义和谐社会提供更加完备、更加有力的法治保障。