关于我国“人民陪审员”制度的回顾与几点思考

王新宇*

    在我国，陪审制度就是人民陪审员制度。像很多法律制度一样，陪审制度也属于舶来品，始自民国时期。国民党政府于1929年曾颁布关于政治案件的《陪审暂行法》，规定陪审官须是25岁以上的国民党党员，并且由该地国民党高级党部指派充任，由六名国民党员组成的陪审团有权评议决定被告是否有“罪”。第二次国内革命战争时期，在中国共产党领导下的革命根据地，中华苏维埃中央执行委员会颁布的《裁判部暂行组织及裁判条例》中，具体规定了陪审制度，规定无选举权者不得充当陪审员；主审与陪审员意见分歧，以主审为准；陪审员不脱产，选举产生。[1]在抗日战争时期和第三次国内革命战争时期，各革命根据地都对此作了相应的规定：除反革命案件以外，一切民事、刑事案件都实行陪审制；陪审员由工会、农会、妇女会、青年会等群众团体选出，有的案件还临时邀请群众代表陪审；陪审员和审判员有同等权利。新中国成立后，1951年颁布的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》、1954年颁布的《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国人民法院组织法》，都对陪审制度作了规定。1955年，董老在做最高人民法院报告时也强调“一审案件，除简单的民事案件和轻微的刑事案件外，都由审判员和人民陪审员组成的合议庭进行审判”，并反对以书记员充任合议庭成员。[2]1958年7月10日, 司法部经国务院批准发布了《关于人民陪审员的名额、任期、产生办法的指示》。1963年2月1日最高人民法院印发《关于结合基层普选选举人民陪审员的通知》；“ 文革”时期, 司法制度被严重践踏, 人民陪审员制度也荡然无存。1979年通过的《中华人民共和国人民法院组织法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》重申了过去宪法和法律的有关人民陪审制的规定。1982年通过的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第35条也规定，人民法院审判第一审民事案件，由审判员、陪审员共同组成合议庭或者由审判员组成合议庭审判。1983年9月2日，第六届全国人大常委会第二次会议鉴于上述规定在实际执行中困难较大，决定修改人民法院组织法的有关条文，做出比较灵活的规定：“人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行；简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件，可以由审判员一人独任审判。”1998年12月, 最高人民法院院长肖扬在全国高级法院院长会议上,指出了我国现行人民陪审员制度存在的问题及改革完善的思路。1999年5月, 最高人民法院第一次向全国人大常委会提交了《关于提请审议关于完善人民陪审员制度的决定(草案)的建议》。1999年6月,肖扬院长在全国法院系统第一次人民陪审员工作会议上再次强调要“坚持和完善人民陪审员制度”。2004年8月28日, 通过了《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称决定），2005年5月1日开始实施。至此，我国人民陪审制度得以规范化和具体化，对陪审案件的范围以及人民陪审员的任职资格、职能和作用作了规定。

从立法沿革来看，我国一直没有放弃对于陪审制度的建立与完善，也越来也引起关注。从陪审现状来看，我国基层法院在规定陪审参与审理的案件也做到100%的陪审覆盖率，从形式上来看，陪审制度的推行是有效的。但从实际效果来看，这种陪审的有效性依然流于形式，只是弥补一线办案法官数量上的不足，解了一线办案法官不足的燃眉之急，只是给司法审判搭了一个花架子也是有目共睹，无论是开庭审理还是最后的判决，都很难听到陪审员的声音。而早在1950年，董老就曾对形式主义的人民司法提出批评，认为“即使说与群众相结合，恐怕也许还未做到吧”。[3]这就意味着这些制度努力，并没有达到预期的法律效果和社会效果。本文试图从实践的角度，对比美国陪审制度，对我国人民陪审制度如果摆脱董老所批评的司法“形式主义”，做一些问题性的思考。

一、关于陪审员的产生机制

陪审制度在国外享有司法公正防火墙的美誉。这道防火墙的构建，是通过一个个陪审员的随机选取来完成。从美国的产生机制来看，不管是基层陪审员还是大陪审团陪审员都是从陪审委员会的陪审员名单中随机抽取的，由计算机操作系统自动生成信息来完成。[4]但据笔者经验，这份陪审员名单同样也是随机生成的。笔者在美国曾经有一次被选中担任陪审员的经历，而能够被基层法院获取的方式只有考取驾驶执照时进行个人信息登记和申请个人社会安全号码这两种可能，因为只有这两种信息采集涉及到家庭住址，且属于公共系统采集信息。在进行这种个人信息采集时，会有是否愿意参加选举等类似的政治权利，但笔者清楚的记得在信息采集时对于此类意向都选择了否，而且也没有见到是否愿意参加陪审这一选项。所以，可以肯定，陪审委员会的这份名单是在身份信息采集时自动生成，而后随机抽取产生陪审团，也不以当事人是否同意为前提。

我国陪审员的产生是采用选任制的形式。《决定》第八条规定：符合担任人民陪审员条件的公民，可以由其所在单位或者户籍所在地的基层组织向基层人民法院推荐，或者本人提出申请，由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行审查，并由基层人民法院院长提出人民陪审员人选，提请同级人民代表大会常务委员会任命。最高人民法院政策研究室法官孙长山在一次访谈中详细地介绍了我国陪审员产生的操作流程，除上述程序外“法院根据大家的推荐和自荐，还要通过审核，必要的可能还要考核。……在人民陪审员任命的问题上，我们要会同当地的司法行政机关来共同做，……共同来审核。”[5]《决定》第十四条规定：基层人民法院审判案件依法应当由人民陪审员参加合议庭审判的，应当在人民陪审员名单中随机抽取确定。这份名单应该是在审查考核并任命之后生成的。但是，无论是组织推选还是个人报名，陪审员的选任在老百姓眼里依然是陌生而且神秘的，或者说环绕着一层“特权”的光环，并不能进入寻常百姓家。

比较来看，随机选取与选任制，无论是从司法民主还是从司法公正的角度而言，随机选取都是优于任命制的。一方面，随机选取与任命制最本质的区别在于增加了人为因素，任命制会增加部分特殊群体的权利和获选概率，从而成为影响审判结果或者说司法公正的最大变量。从陪审员的角度来讲，陪审员任命制必然伴随着考评，这种考评会反过来制约陪审员的职责，在庭审时不闻不问对于陪审员来说是应对考评最稳妥、最明哲保身的参与方式，这也很能说明为什么现在的人民陪审员状若“屏风”的现状；而从法院角度来讲，会倾向于选取与自己合作良好的陪审员参与审判。而这两者，都会对司法公正有所妨碍。另一方面，这种任命制也不利于司法民主，无论是组织推选还是个人报名都是以个人同意为前提的，这就大大缩小了陪审员遴选的范围，相对于随机抽取，后者的来源与渠道也更广、更宽，更有利于陪审员的备选，对于公民个人来讲机会显然远远高于前者，更能体现每个公民当家作主。而且，一方面任命制更容易陷入官本位的思维围困，认为陪审是一种“官身份”的特权，而不是每个人都可以参与的公共事务；另一方面不利于人民陪审制的宣传，远不如随机抽取对于老百姓而言的经验性认知，甚至也不利于老百姓正确认识陪审的本质。

    二、关于陪审员的任职资格与任期

从现有法律规定来看，对于陪审员的要求还是比较高的。《决定》第四条规定：公民担任人民陪审员，应当具备下列条件：1、拥护中华人民共和国宪法；2、年满二十三周岁；3、品行良好、公道正派；4、身体健康。担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程。人民陪审员的任期为五年，是否连任没有规定。[6]    美国陪审员的任职资格则相对宽松，不限国籍，也不要求学历。以佐治亚州迪凯堡县为例：1、美国公民；2、年满18周岁；3、迪凯堡县居民；4、如果犯有重罪，民事权利已经恢复的。从其现有规定来看，仅要求是居住在本县的成年人即可。对于免除陪审或者延期陪审则有详细的事项和宣誓书，如：被判过重罪民事权利尚未恢复可以临时免除、永久性地精神障碍或者身体残疾应该永久免除、年龄超过70岁应该永久免除、有6岁以下幼童需要照看而且没有其他替代照顾方案的人或者承担家庭教育计划的小学教师而无替代教育者的可以免除或推迟、6岁以上认知障碍儿童的无薪主要看护人且无其他替代者的应该免除但需提供该儿童的认知障碍证明、现役军人或者配偶是现役军人的可以免除。 我国《决定》规定的是不具陪审员资格的人员，包括：人民代表大会常务委员会的组成人员，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的工作人员和执业律师等人员，不得担任人民陪审员；因犯罪受过刑事处罚的、被开除公职的。

从美国现有法律规定中也找不到学历方面的要求，同时也规定不得基于工种、种族、宗教信仰、性别、国属、性取向以及经济地位被免除或延迟陪审服务。迪凯堡县位于亚特兰大，是著名的黑人集聚区，黑人的受教育程度和整体素质也向来被诟病，但相关细则规定，不得申请黑人回避陪审。我国《决定》中虽然没有要求知识背景，仅对学历提出要求，但是专业背景却是学者们一直热衷的。[7]这种附条件的选任，会缩小备选范围，也会造成低学历人群生活方面的经验认知缺乏。另一方面，从学历要求可以看出，这是一种城市立法，对于占中国80%比例的农村是不适用的。因为中国的高等学历并不普及，大专学历以上再除去在国家机关任职，农村基层法院所覆盖的区域，陪审适格人员几乎所剩无几。

任期制或者无任期限制的陪审制度，一方面使与法院合作良好的陪审员成为专职陪审员；另外一方面，法官和陪审员之间、当事人和陪审员之间增加了庭外联系的机会。相比而言，事项性陪审更有助于陪审员和案件相关人之间的信息隔离。美国基层法院的陪审员则要求服务当天全天候待命，等待是否参与具体案件的审理，一旦选中则参与该案件的全程审理。如果没有选中，也要全天等候在法院，这个时候的选任完全由法官决定。[8]美国法院事项性的陪审，规定服务当天要求全天在法院封闭性待命、备选，不仅杜绝了法官和陪审员接触的机会，也杜绝了当事人同陪审员接触的机会。

    四、关于陪审员职能可否等同于法官

《中华人民共和国人民法院组织法》第三十七条也规定：人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等权利。《决定》第一条规定：人民陪审员依照本决定产生，依法参加人民法院的审判活动，除不得担任审判长外，同法官有同等权利。第十条规定：依法参加审判活动是人民陪审员的权利和义务。人民陪审员依法参加审判活动，受法律保护。第十一条规定：人民陪审员参加合议庭审判案件，对事实认定、法律适用独立行使表决权。这实际上已经确定了陪审员的法律地位等同于法官。有法官认为《决定》中“人民陪审员可以要求合议庭将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论决定”，已经赋予陪审员超越法官的权力。这种拢而不分的模糊定位，看似极大体现司法民主、有利于司法公正，但却是“镜中花、水中月”，看上去很美，却触不可及。

一方面， “等同制”无助司法公正，反失司法威严。法官的当庭纠问与审判是司法权力的具体化，法官是承载司法权的个人载体，是司法权力的化身，代表法律。而且从理论意义上来讲，法官的“权力”或者司法威严也并非仅靠法律赋予就能取得。法学教育本就属于一种精英教育，需要长时间的知识积累与系统训练，需要量化的时间消化与吸收，更需要反复不断地实践与摸索才能赋予审判权利。这种冒然赋权，不仅轻视了司法，也冲淡了法律教育本身。因为司法威严不仅体现法官职业道德的公正之心，更体现于熟捻于胸的专业精准。陪审员虽经面试考核，出庭前也经过一定的培训，但仅靠短时间的培训是无法获得专业素养。这种笼统定位，更使得法官与陪审员之间权界不清楚，责任不清晰。如果法官与陪审员权责相同，在以法官为中心的审判体制中，案件的实际审理实际上是以审判长为中心的，一场法庭上的“法言法语”的专业纠问，可否会有陪审员的置喙之机？另外，法官在法庭上行使的是“权力”而非“权利”。法官在法庭上已经绝缘与社会生活，无私权利可以行使或放弃。那么，陪审员与法官等同的“权利”“义务”又如何体现？

另一方面，如果陪审员就“法律适用”享有独立表决权，也失却陪审制存在的基础功能。前面讲过，法律推理需要系统、专业的学习与实践。陪审制存在的必要性在于法官对于社会事实的经验判断的不足，以陪审员来源的广泛性应对社会生活的复杂性。法律的生活面向是法律存在的根本和职能，要面对的是错综复杂的社会关系和社会矛盾。这些社会关系和社会矛盾的共同性都是基于一定的社会事实。法官并不能保障对每一社会事实的把握都是熟悉和明了的，所以才需要借助各阶层、各职业、各群体等等社会力量来弥补社会经验的不足。这种拢而不分不但淡化陪审员的职能意识、责任意识，而且会因自己法律知识上的缺乏而怯于参与。与其拢而不分失去陪审制的本质意义，不如让陪审员专司事实审，将其权限限定在法律事实部分。即便陪审员与法官同样的权利义务，陪审员也需要在庭审笔录上签字，但是却并不能确定陪审员的责任，也不意味着陪审员要为判决结果及其后继事项负责。与其华而不实地规定陪审员和法官享有同样的权利、义务，不如明确规定陪审员仅就事实部分享有决断权。

另外，对于陪审员无辜缺席参审也没有明确的法律责任。而权责不清的法律规定，无疑是法律实施的一大障碍。例如，美国法律规定：陪审员如果无故缺席则极有可能被判蔑视法庭，轻则罚款，重则监禁。[9]从这一点上来看，美国陪审员的法律定位倒像是义务，一旦放弃行使则会产生法律责任。而我国的人民陪审员的法律定位，无论是从立法沿革还是从现有规定来看，更接近于一项政治权利。从美国的立法来看，从陪审员产生的随机抽取、到陪审员所在单位的义务配合、再到陪审员无故缺审时的罚则，保证了这项制度的无障碍实施。而实际上，参与陪审，对于美国人或者居住在美国的人而言，都是认真对待、严肃对待的，视为神圣使命，积极履行法律义务，不推卸、不搪塞、不马虎。这是我国陪审制实施过程中陪审员所极度缺乏的。

综上所述，我国人民陪审员制度的设置，对于法治而言有进步意义，但是究其实际操作层面，不乏疏漏之处。在制度设计上，偏于其政治功能，强调了人民当家作主，却没有进行当家作主的具体设计；在司法实践中，服务于司法公正，却避其长而用其短，成为一道法庭风景。对于政府开支而言，虽然对陪审个体而言仅仅是一些交通补助，但是财不尽其用使得这项专款有劳民伤财之嫌。