试析政务院指导接收工作委员会的特点及历史影响

常清煜*

   一、成立政务院指导接收工作委员会的原因

随着解放战争的迅猛推进，各地均在军事管制委员会下设军事、行政、交通、财经、文教等接管委员会，分门别类开展接收安置工作。这种接收方式在中小型城市是比较行之有效的，能在较短的时间内稳定人心、安定秩序、恢复生产。可在面对如国民党中央政府所在地南京这样的大城市时，就逐渐显出了不足之处。

首先，南京、上海两地的接收工作任务是极其繁重的。南京解放后四个月里，共接收了1191个单位，其中政治机关有：“伪行政、立法、司法、党、团、宪、警等机关——(一)伪中央系统机关(包括伪中央各部、院、会、党、团、宪、警及特务机构)计749单位；……在解放后留下的旧公教人员共计56000人。”[1]上海方面，自5月30日至6月30日，共接管政、经、文、军等各类机关单位1397个，共投入接管人员17600人，共接管各类旧人员达243820人。[2]这就不仅需要大量的干部投入接收，还需要这些干部有较高的素质才能应对接收中央级单位的工作要求。

其次，受自身行政级别、权限及安置能力所限，在接管原南京国民政府中央各部门机关时，无论人员、档案、物资、档案等，均没有相应部门接收安置。再加上从1949年7月下旬开始，京沪杭三地为粉碎敌人封锁、克服经济困难而开展的精简节约整编运动，更是几乎一刀切性地“把旧人员裁了二万七千余人，引起很大波动”[3]。除了人员安置问题，在档案、图书、物资方面也出现了损毁、分散、流失的现象。随着新政权的各项事务逐渐步入正规，一些需要特定技术和长期经验的职务出现空缺，以致无法恢复和开展工作，也使人才和经验的重要性凸显出来，因此召回具备这些技术和经验的旧人员就成为当务之急。如苏南行政公署训令中即要求：“前在地籍处工作比较熟悉地政的人员，恢复地政工作。上项地政人员如已遣散，可设法召回一部份”[4]。

最后，除南京、上海两地以外，原国民党中央政府尚有许多分布于海外的机构（如驻外大使馆、香港招商局等），接收这些单位涉及的问题更为复杂，也急需要有专门组织进行处理。

因此，成立专门组织以“代表中央人民政府所属各单位，统筹指导与处理国内外有关前国民党政府中央各机关、人员、档案、图书、财产、物资等之接收事宜”[5]就成为新政府亟需解决的问题之一。1949年10月21日，政务院成立当天，即决议成立专门小组，拟定具体接收办法，以接收国民党政府中央各机关、人员、档案、图书、财产、物资等。

二、政务院指导接收工作委员会的组织、人事结构

根据政务院第二、三次政务会议相继讨论通过的接收前国民党中央政府机构工作委员会工作原则以及《政务院指导接收工作委员会工作条例》（以下简称《工作条例》），“政务院指导接收工作委员会”直接隶属于政务院，但并不仅仅代表政务院，而是代表中央人民政府所属各单位以开展工作。由政务院副总理陈云为主任，下设5个工作组（政法监察、财经、文教、外交华侨等政务院直属机构、军事）分类接收。

政务院第一次政务(扩大)会议上，周恩来总理就提出了政务院及其所属机构工作人员要包括三部分：一是长期参加革命工作的老同志；二是前国民党政府的旧职员；三是旧知识分子和新学生。并指出：“这三部分人各有长短，希望大家团结起来，取长去短，加强思想意识和工作作风的修养，搞好工作。各部门用人都要照顾到这三个方面。”[6] “政务院指导接收工作委员会”在干部来源上也充分考虑了以上三个方面的因素。10位委员中既有中共、旧人员，还有民主党派等。即：政务院副总理2人（陈云、董必武），政务委员3人（邵力子、章乃器、黄绍竑），政务院、军委、财委、文委代表各1人，最高人民法院、最高人民检察署和政治法律、人民检察良委员会合派1人。除董必武长期在白区从事统战工作外，邵力子、章乃器、黄绍竑分别为原国民政府中政、商、军三界的知名人士，另外政务院代表郭春涛（时任政务院副秘书长、参事室主任）则是民联和民革创始人、著名民主人士。工作人员则是从各相关机关中借调而来，如政务院参事于振瀛就代表政务院参事室直接参与了“政务院指导接收工作委员会”的接收工作[7]。这样高规格全方位的人事配备，就使得“政务院指导接收工作委员会”这一临时“领导小组”性质的机构，既能与工作对象（旧机构、旧人员）进行友好、有效地交流，又拥有跨越各部门的议事协调能力，为接收工作的顺利开展打下了坚实基础。

考虑到原国民政府中央机关大多集中于南京、上海两地，政务院第五次会议决议“首先组织华东区工作团，由董必武副总理领导前往，统筹指导和处理华东区有关前国民党政府中央各机关、人员、档案、图书、财产、物资等接收事宜。”[8]根据任务对象的特殊性，工作团在5个工作组外，又专门组织了人事处理委员会及运输委员会，按旧人员处理和档案、图书、资财的包装运输两类重点开展工作。

在华东区工作团赴南京工作同时，华东区工作团并“以政务院指导接收工作委员会名义去电西南、华南，责成地方接管机关，对原国民党政府中央各机构的档案、资料妥为保管……等待政务院决定处理办法。”[9]因此，华东区工作团的工作范围实际上并不限于华东区，在某种程度上而言，它实际主持了“政务院指导接收工作委员会”在大陆地区的主要工作。

三、政务院指导接收工作委员会的工作开展情况

    根据《工作条例》，“政务院指导接收工作委员会”的工作原则有三：“1、各机关原属中央系统者由中央接收，一时不能接收者，交由地方代管；2、对原属中央系统各机关之旧工作人员，应行调查研究，因才使用，并与当地军政机关洽商，实行合理分配。其需要教育者，得按情况，酌设各种学习机关，予以改造。3、原属中央系统各机关之档案、图书、财产、物资等，一般的应划归中央人民政府及其所属各部门所有，特殊的亦得经与当地军政机关洽商，改归地方人民政府所有。”[10]

作为直属于政务院的临时性工作组，“政务院指导接收工作委员会”与各地军管会或政府并无明确的上下级关系，因此其工作方式也主要以统筹指导、洽商处理为主，如董必武曾经向工作团副团长南汉宸致函强调：“此次工作团的工作对象，是华东各地军管会已接收的伪中央机关人员材料。凡军管会未接收之机关，如工作团同志发现或发觉者仍由军管会处理。军管会对其应该接收之机关觉有问题，向本团提出者，本团只提出意见，最后决定应接管与否仍为军管会。”[11]

由于“政务院指导接收工作委员会”机构的特殊性，其工作经费也与政务院其他下辖直属单位不同，采用了“中央拨款、地方拨粮”的办法。据此，1949年12月5日，政务院指导接收工作委员会第二次会议通过工作团经费概算。

作为“政务院指导接收工作委员会”的派出组织，除执行《政务院指导接收工作委员会工作条例》中规定的任务之外，华东区工作团还要重点“设法解决南京市政府在接管前国民党中央机关工作中，遗留下来的尚未解决或则是地方政府所困难解决的问题。”[12]

12月10日，董必武率华东区工作团首批人员抵达南京。次日，董必武副总理即率领华东区工作团人员三十余人晋谒中山陵，并献花圈致敬。孙中山是国共两党共同尊崇的革命先行者，这一举动，首先便赢得了旧人员的好感。

此后董必武来往于沪、宁两地，亲自指导接收工作，并相继向周恩来和陈云主任报送政务院指导接收委员会华东区工作团第一、二、三号函报，报告两地工作情况和存在的问题以及解决的意见等。

董必武十分重视从思想上正确宣导接收工作。在沪、宁期间，他先后对社会各界代表、接收工作主体——党员干部、接收工作对象——旧人员三个领域的群体进行了各有针对性的讲话，使党员干部和人民群众都能真正理解和接受工作团的接收工作。

12月11日，南京市一届二次各界人民代表会议召开，本届会议代表中特别包括了失业公教人员代表[13]。董必武受邀出席，他指出：“中央人民政府对前国民党政府机关人员的政策是慎重负责的政策，凡是有一技之长、愿意为人民服务的旧公务人员，我们将尽可能加以录用；即使一时无适当工作可以分配的，也已经决定遵照毛主席的指示，三人饭五人吃原则，负责照顾其生活，不使流离失所，并设法使其获得改造的机会”[14]。

12月19日，在中共南京市委组织的党员干部大会上，董必武又做了题为《目前统一战线中的几个问题》的讲话。重申“统一战线是我党基本政策之一”[15]，强调“一定要把革命的对象缩得很小，把我们团结的对象尽量扩大。”[16]最后还指出 “旧人员的使用问题”和统一战线是有关联的，如果对旧人员采取轻视甚至敌视的态度，就会使一部分有用之人不能发挥其应有作用。“现在各县农村中，缺乏知识分子干部，这就需要用旧人员来充实。可是，目前各地都有一些旧人员在流散的现象，这除了旧人员本身的弱点外，乃是因为我们没有适当使用他们的缘故。”[17]旧人员在新中国建立后，便应归于人民的内涵，而不应狭隘不变的视为革命敌人，因此，“在目前的形势下，仅仅有老干部很不够，而这些旧的人员，是能很好地做一些事情的。使用旧人员，不单纯是为了解决他们的生活问题，而且要把他们作为我们干部的后备军来看待。”[18]

12月22日，董必武又亲自在华东地区国民党政府中央各机关人员大会上作报告，说明了我党当时所面临的严重困难的财政经济状况（南京市解放后四个月的收支相抵净亏额为4,881,744,990元，其中旧人员工薪及遣散费占整个支出的70%[19]），并强调即使在这种情况下，对旧人员也还是采取包下来的政策。号召他们加强学习与改造，为恢复国民经济而努力奋斗。

经过董必武副总理、华东区工作团与市各接管委员会协商研究，前期有39名“留守”人员送中央人民政府安排[20]，其余旧人员将近5、6千人则在登记后由南京市暂时安置于华东革大南京分校，学习时间约为半年。鉴于学校校舍、师资容量不足，华东区工作团还特地商请该校停止招收青年学生，将校内部分青年学生分配工作或转学，使学校暂时专门用于旧人员的学习、改造，并增拨房屋、校舍，由南京市机关负责人及工组团成员亲自为学员上课、作报告。

12月26日，工作团各项接收工作布置就绪后，董必武先行返京，向周恩来、陈云呈报《政务院指导接收工作委员会华东区工作团报告》，并出席政务院指导接收工作委员会第三次会议，分别汇报了华东区工作团工作情况，会议讨论了暂安置于华东革大南京分校的五、六千名旧人员的受训计划及受训结业后的出路问题，决定如下：“（一）中央各部调用很少的一部分；（二）南京属六县可安插一小部分；（三）华东军政委员会各部和华东各省、区、县、区四级，可容纳一部分；（四）教以技术，转业或组织生产；（五）调往各地乡村中担任教员，特别可动员前往东北，请由中央教育部办理此事。关于华东方面，可函请饶漱石主席设法安插”[21]。会议还提出了受训人员经费要作一年打算，以及部分人员家属救济费的问题。翌日，政务院第十三次政务会议亦批准了该报告。

此后，董必武又多次致函工作团副团长南汉宸，叮嘱接收工作需要着重考虑的问题及意见等。并分别致函政务院副总理兼文化教育委员会主任郭沫若和教育部长马叙伦，请他们各自派人赴南京协助工作团安排旧人员和处理图书资料。[22]

到1950年1月底，华东区工作团共安置处理国民党政府中央系统各机关旧工作人员2000多人，工作团基本结束。董必武和南汉宸联名向周思来、陈云报告华东区工作团工作，详细总结了在南京、上海、杭州等地接收档案、图书、物资和处理旧人员的成绩。并留六名干部在南京组成驻宁办事处，继续督促整理图书、档案及训练人员等事宜。

四、政务院指导接收工作委员会的特点

“政务院指导接收工作委员会”（同期类似机构还有政务院劳动就业委员会等）是中华人民共和国政府机构中可以追溯到的最早的临时性议事协调机构。这是根据建国初期各项政府工作的特殊需要，为应对一些专项任务而设立的综合性、临时性机构。

此类机构虽大多明确规定在任务完成后即结束，但实际上几乎都没有明确的起始时间。设立“政务院指导接收工作委员会”问题虽然在政务院第一、二、三次政务会议（分别召开于1949年10月21日、10月25日、10月28日）上均有讨论，然而政务院签发“指导接收工作委员会”正式成立的公函却迟于第五次政务会议召开时（1949年11月11日）[23]，也即决议组织华东区工作团的同一天。受史料所限，笔者至今没有找到“政务院指导接收工作委员会”的正式终止时间。

当今社会，从中央到地方，各类“领导小组”性质的议事协调机构，仍是党政系统中常规治理方式之外的有效补充。大到“中央司法体制改革领导小组”，小到近年为配合“湖北省‘616’对口支援工程”[24]而设立的各级“‘616’对口支援工程领导小组”[25]等等。他们的共同特点：都是在特定时期为解决特定问题而临时成立的，不属于正式编制序列，领导成员来自不同部门、均为兼任，没有常设工作机构，没有人员编制，甚至不印公章，不单独行文，只在牵头单位下设立办公室，人员也从各部门抽调。一般根据工作需要不定期召开会议，却拥有跨部门的协调权力。

五、政务院指导接收工作委员会的历史影响

政务院指导接收工作委员会的接收工作，不仅使旧人员看到未来生活的希望，也极大地调动了他们为新中国建设服务的热情。南京市前审计部留用保管人员曾在接管报告中写道：“中央华东工作团来宁后，并将酌调旧机关人员北上服务，足证人民政府不特关怀失业员工，其望治之殷，求才之切，实非旧政府作风所可相提并论。”[26]

政务院指导接收工作委员会对原国民政府中央机构旧人员的妥善安置，也使许多因战乱滞留于国外的旧人员看到了回归的希望。他们时刻都盼望着能够回归祖国，却因顾忌自己曾服务于旧政府的身份而犹豫彷徨。再加上国民党在台湾借助“中国大陆灾胞救济总会”这一组织不遗余力的污蔑中共接收工作，也加重了他们的顾虑。然而事实胜于雄辩，他们中的大多数还是通过各种渠道了解到了中共对旧人员的宽大、包容政策。于是，大批流散于海外的旧人员都排除万难，回到了祖国怀抱，投入到新中国的建设工作中来。

原服务于中央研究院历史语言研究所的著名明史专家王崇武，解放前后因在英国牛津大学从事明清两代和中西交通史研究而滞留在外。1950年8月，他接到傅斯年自台湾发出的请他执教于台湾大学的聘书。王不仅以强硬措辞回复，还退回了聘书，并于次年3月返回祖国。除科研工作者外，国民政府时期派驻海外机构中亦有不少人滞留于海外。解放前夕，曾在美国留学的涂允檀博士被国民政府调任驻缅甸大使。1949年底，缅甸即将与中国建交，作为一名坚定的拥护祖国统一的爱国知识分子，涂允檀无论如何也不愿带领原驻缅大使馆人员撤回孤岛台湾。在经过艰难的动员工作后，涂允檀冒着被暗杀的危险，于12月16日，代表驻缅使馆全体人员致电中央人民政府和周恩来总理，成为新中国成立后第一个宣布起义的国民党驻外大使。此后，驻缅使馆旧人员先后被中央政府量才录用，涂允檀本人则被任命为外交部顾问，并担任过第二、三届政协委员。

除妥善安置旧人员外，对图书、档案、物资等资财的接收，在综合考虑运输费用及整理保管等因素后，大部依原地集中清理保存的方针，很少运往北京。华东区工作团在董老组织下完成了1949年后第一次大规模收集和接收档案的工作。采取分级接收和分级管理的原则，即国民党中央一级党政军机关的档案资料（计：三千七百三十一箱、六百六十七篓）由驻宁办事处档案组（1950年3月成立）接收，加上从重庆等地收集到的国民党中央一级党政机关资料，经档案组专门整理后，共计130余万卷（件）。1951年2月1日驻宁办事处档案组与原国史馆合并，这些珍贵档案就成为后来中国科学院历史研究所第三所南京史料整理处（今中国第二历史档案馆）的馆藏基础。

除华东区工作团外，政务院还专设了“中华人民共和国中央人民政府政务院特派接收港九国民党政府机构专员办事处”，专司原国民党中央政府和地方政府在港机构、人员、财产的接收工作，“专办处”接收的中国航空公司、中央航空公司、香港招商局等机构的财产和人员，为支援国内建设提供了重要的人才、技术和物质基础。