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(一九四九年九月二十二日)

   《中华人民共和国中央人民政府组织法》的草案是人民政协筹备会第四小组负责草拟的。本组组长．副组长和组员一共二十五人，参加筹备会的二十三个单位，除了文化界民主人士以外，均有代表参加，民盟①、民进②和民主教授③三单位且均有两位代表参加。六月十八日举行第一次小组全体会，会上广泛地交换了意见，因没有准备，没有参考资料，有点漫谈的性质，于是推举张志让等七人成立提纲起草委员会，先准备一个讨论提纲，以便小组全体会上讨论时，可获得若干基本的共同意见。七月八日本小组第二次全体会议，就根据提纲起草委员会所提“政府组织法中的基本问题”进行讨论。对于国家名称，国家属性，政府组织的基本原则民主集中制，目前国家最高政权机关产生的方法，人民政府委员会的组织，最高行政机构的名称，政务院与各部会间应否设立联络指导机关，政务院下面部会数目的多寡，人民革命军事委员会、人民监察委员会、人民法院和人民检察署的组织和隶属关系等问题，逐一讨论，基本意见趋于一致，有些意见仍留待起草委员会去斟酌，并推定了董必武、张奚若④、阎宝航⑤、王昆仑⑥、张志让⑦等五人负责起草政府组织法的初步草案。政府组织法草案起草委员会先后开会三次，并征询了钱端升⑧、王之相⑨、邓初民⑩等专家的意见，写成了政府组织法的草案初稿，乃于八月十七日召开本小组第三次全体会议，修正通过了组织法的初步草案，提交新政协筹备会的常务委员会。八月二十六日第四次常务委员会指定了黄炎培11、马叙伦12、张奚若、李立三13和本人对初步草案再研究修改一次。九月十三日第五次常务委员会对《中华人民共和国中央人民政府组织法草案》作文字修改后，在九月十七曰新政协筹备会第二次全体会议中作了原则的通过，准备提交中国人民政治协商会议大会上去讨论。

    关于这个组织法草案的总纲，我有以下说明：

    第一，国家的名称问题：本来过去许多人写文章或演讲都用中华人民民主共和国；黄炎培、张志让两先生曾经写过一个节略，主张用中华人民民主国。在第四小组第二次全体会议讨论中，张奚若先生以为用中华人民民主国，不如用中华人民共和同。我们现在采用了最后这个名称，因为共和国说明了我们的国体，“人民”二字在今天新民主主义的中国是指工、农、小资产阶级和民族资产阶级四个阶级及爱国民主分子，它有确定的解释，已经把人民民主专政的意思表达出来，不必再把“民主”二字重复一次了。

    第二，国家的属性问题：第四小组的全体组员都觉得这一点应该明确地写在政府组织法之内。国家是统治阶级镇压被统治阶级的工具，所以必须把今天人民民主专政中阶级间的关系讲清楚。“工人阶级领导”，“以工农联盟为基础”和“四个阶级联盟”，是中国新民主主义的特质，这是大家所同意的。经过毛主席《新民主主义论》及《论联合政府》这两本书的解释，经过他前年十二月二十五日在中共中央会议上的报告，今年六月十五日在新政协筹备会开幕典礼上的报告以及七月一日发表的《论人民民主专政》文章中的多次解释，并经过中国人民革命运动的实践，各民主党派在纲领和宣言中的表示，都确定了我们国家的这个特质。

    第三，政府组织的原则：这个原则是民主集中制，它具体的表现是人民代表大会制的政府。民主集中原则的提出，正是针对着旧民主主义三权分立的原则。欧美资产阶级故意把他们专政的政府分为立法、行政与司法三个机体，使之相矛盾，互相制约，以便于他们操纵政权。旧民主主义的议会制度是资产阶级中当权的一部分人容许另一部分的少数人，所谓反对派，在会议讲台上去说空话，而当权者则紧握着行政权柄，干有利于本身统治的事情。这是剥削阶级在广大人民面前玩弄手腕、分取赃私，干出来的一种骗人的民主制度。司法是最精巧的统治工具，同样是为当权的阶级服务的。我们不要资产阶级骗人的那一套。我们的制度是议行合一的，行使国家权力的机关是各级人民代表大会和它产生的各级人民政府。

    第四，在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。中央人民政府委员会选出后，人民政治协商会议选出的全国委员会即成为国家政权以外各党派、各人民团体的协议机关。

    第五，本法草案所规定的中央人民政府委员会的职权，各国宪法多规定为国家元首的职权。我们觉得本法草案的规定，更能充分表现民主的精神。

    第六，中央人民政府委员会辖政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署。关于政务院的名称，原来有入主张用国务院，但国务院包括军事，不太合适；有入主张用行政委员会，但中央人民政府委员会是委员会，最高行政机关下还有指导性的委员会一级，其下还有各种委员会，这样名称容易混淆。至于部长会议或部会长会议也不合乎我们的实际，在我们的最高行政机关中，部长不一定是政务委员。所以最后我们仍采用了政务院的名称。

    对本法草案的第一章，我要说明的，就是以上六点。

    关于第二章中央人民政府委员会，我想作下列三点说明：

    第一，中央人民政府委员会设主席、副主席而不设主席团，也不设常务委员会。苏联采行联邦制，有十六个共和国，每一共和国在中央有一位副主席，所以自然组成了主席团。我们没有这个事实，也就不必仿行此制。至于日常事务，有中央人民政府委员会互选之秘书长领导办公厅人员经常处理。

    第二，对第七条政务院总理的名称，在第四小组的会议中曾有所讨论，大多数组员认为如称院长易与法院院长、科学院院长混淆，大家尤其不赞成我们新的行政首长与国民党反动派的行政院长用同一个名称，所以草案中采用了政务院总理的名称。

    第三，第七条有“批准任免”的宇样，因为有的行政区和省市的人民政府，其主席、副主席如果是选举出来的，则中央人民政府只批准其任命。后面第十五条也仿此。

    关于第三章政务院，我想作以下四点说明：

    第一，政务委员得兼任各部部长及各委员会主任，这就是说，部长和主任委员不一定是政务委员。我们政务院下有三十个部、会、院、署、行，如果它们的首长都是政务委员，再加不任部长的政务委员，则政务委员人数太多，政务会议也就不易开好。

    第二，关于联系与指导性的委员会，如政法、财经、文教等委员会是否列一级的问题，在第四小组的讨论中，曾经有三种意见：(一)算作一级，象现在组织法上所写的那样。(二)不算一级，不发号施令。(三)不规定是否算一级，由事实发展去决定。现在政务院下有三十个部门，如果每周开一次政务会议，一个部门的工作，每月无法轮到讨论一次。为了弥补这个缺陷，故肯定把它列为一级，以便联系和指导与其工作有关的各部门工作。这样，各部门的工作是受双重领导，一方面受政务院的领导，另一方面又受其所隶属的指导委员会的领导。

    第三，人民监察委员会是监察行政人员是否履行其职责的，与检察署不同。有人主张它应隶属中央人民政府委员会，地位高些，职权也较大；也有人主张它隶属政务院，比直接隶属于中央人民政府委员会更好些，因为与行政机关接近，熟悉实际情况，更便于执行职务，而且人民监察委员会所起作用之大小，实际上要看主持者是否负责及此机构是否被重视而定。我们同意后一主张，所以起草时就把监察委员会列在政务院下。

    第四，政务院下设的专管行政部门共有三十个，这是因为我们的人民共和国应转向建设，不能不多设几个部门去管财政经济工作。我们还有许多工作部门没有列为政务院专管行政部门，如合作事业，如盐务等都属于这一类。我们在草案第二十二条中规定，中央人民政府委员会对于政务院的各委，部、会、院、署、行、厅于必要时得决议增加、减少或合并之。有了这样有弹性的条文，政府便好办事了。

    最后我想对组织系统表简单说几句：

    中国人民政治协商会议的全体会议虽然选举中央人民政府委员会，但在中央人民政府委员会选出之后，后者即为行使全国最高政权的机关，所以组织系统表中用虚线表示其关系。中国人民政治协商会议全体会议闭会后的全国委员会对政府仅提出建议案，故亦以虚线表示之。

    政务院下，政治法律、财政经济、文化教育和人民监察四个委员会，地位较高，故在图中的部位亦较高。政治法律委员会所指导的部门以黄色实线表示之；财政经济委员会所指导的部、行、署以红色实线表示之；文化教育委员会所指导的部、院、署则以绿色实线表示之。政务院对三个指导性的委员会、人民监察委员会以及各部、会、署、院、行均有直接指挥之权，以黑色实线表示之。外交部对情报总署，财政部对人民银行，贸易部对海关总署有监督指导之权，亦以黑色实线表示之。

    中央人民政府组织法草案已印发了，请各代表先生审查后付之公决。

                                     《董必武政治法律文集》 

    注    释

   ① 民盟，中国民主同盟简称。一九四一年成立，原名中国民主政团同盟，一九四四年改今名。一九四七年被国民党政府宣布为“非法团体”后继续坚持斗争。一九四八年五月响应中国共产党提出的召开新政治协商会议的号召，一九四九年派代表参加中国人民政治协商会议第一届全体会议。中华人民共和国成立后，拥护中国共产党的领导，是参加社会主义革命和社会主义建设的民主党派．

   2民进，中国民主促进会的简称。一九四五年十二月在上海成立，成员主要是中小学教育界和出版界的知识分子。一九四九年派代表参加中国人民政治协商会议第一届全体会议。中华人民共和国成立后，拥护中国共产党的领导，是參加社会主义革命和社会主义建设的民主党派。

    3民主教授，是参加中国人民政治协商会议筹备会的二十三个单位之一。以民主教授身分参加中国人民政治协商会议筹备会和第一届全体会议的有张奚若，邓初民，许德珩、翦伯赞、梁希、张志让、洪深七人。

    ④  张奚若(一八八九一一一九七三)，陕西朝邑(今大荔)人。无党派民主人士人。早年加入同盟会。曾任清华大学、西南联大教授、国民参政会参政员。抗日战争后期，他拒绝出席国民参政会，反对国民党召开的国民大会，拥护中国共产党提出的成立联合政府的主张。他积极支持并参加国民党统治区的学生民主运动，一九四九年出席中国人民政治协商会议第一届全体会议．中华人民共和国成立后，曾任中央人民政府委员、政务院政法委员会副主任、教育部部长、对外文化联络委员会主任、中国人民外交学会会长、政协全国委员会委常务委员。

    ⑤  阎宝航(一八九五一一一九六八)，辽宁海城人。一九三七年加入中国共产党。长期从事党的地下工作和统战工作。东北解放后，曾任东北行政委员会委员，辽北省人民政府主席。一九四九年出席中国人民政治协商会议第一届全体会议。中华人民共和国成立后，曾任外交部办公厅副主任、条约委员会主任委员、政协全国委员会常务委员。

    ⑥  王昆仑，江苏无锡人。当时任三民主义同志联合会中央常委，是该会出席中国人民政治协商会议第一届全体会议的代表。

    ⑦  张志让(一八九三一一一九七八)，江苏武进人。曾任律师，东吴大学教授，复旦大学法律系主任、法学院院长。一九三六年担任各界救国联合会沈钧儒等爱国“七君子”的辩护律师。一九四六年发起组织上海各大学民主教授联谊会，积极从事爱国民主运动。一九四九年初经香港到北京，出席中国人民政治协商会议第一届全体会议。中华人民共和国成立后，历任北京大学教授，复旦大学校务委员会主任、最高人民法院副院长、中国政治法律学会副会长，政协全国委员会常务委员。

    ⑧  钱端升，上海人。当时任北京大学法学院院长，是出席中国人民政治协商会议第一届全体会议的中华全国社会科学工作者代表会筹备会代表。

    ⑨  王之相，辽宁绥中人。当时任华北文法学院俄国语文学系系主任，是出席中国人民政治协商会议第一届全体会议的无党派民主人士代表。

  ⑩  邓初民(一八八九一一一九八一)，湖北石首人。一九二七年任国民党湖北省党部青年部长，并在武昌中山大学任教。长期从事教学和马克思主义的研究。抗日战争和第三次国内革命战争时期，积极参加抗日民主运动和民主党派活动。中华人民共和国成立后，曾担任山西大学教长，全国人大常委会委员，历届政协全国委员会常务委员和民主同盟中央副主席。  一九六二年加入中国共产党。

    11  黄炎培(一八七八一一一九六五)，江苏川沙(今属上海市)人。早年参加同盟会。一九一七年在上海创立中华职业教育社，任理事长。一九四〇年，参与发起组织中国民主政团同盟。一九四五年底，发起建立中国民主建国会，长期是民主建国会的主要负责人。一九四九年出席中国人民政治协商会议第一届全体会议。中华人民共和国成立后，曾任中央人民政府委员，政务院副总理，全国人大常委会副委员长，政协全国委员会副主席等职。

    12  马叙伦(一八八四一一一九七〇)，浙江杭县(今余杭)人。早年参加同盟会。历任上海劳动大学校长，清华大学、北京大学教授。一九四五年底在上海发起组织中国民主促进会，当选为常务理事。一九四六年六月二十三日参加上海工人、学生和各界人士举行的反内战游行示威，被推举为向国民党政府请愿代表，在南京下关车站被国民党特务殴伤。一九四九年出席中国人民政治协商会议第一届全体会议。中华人民共和国成立后，  曾任中央人民政府委员、政务院文化教育委员会副主任、教育部部长、高等教育部部长、全国人大常委会委员、政协全国委员会副主席、民主促进会主席、民主同盟副主席等职。

    13  李立三(一八九九一一一九六七)，湖南醴陵人。一九二一年加入中国共产党，是中国工人运动的著名领导人之一。一九二七年冬参加南昌起义，一九二八年当选为中国共产党六届中央委员。政治局委员。一九三〇年六月至九月在任中共中央常委兼秘书长、宣传部长期间，犯了“左”倾冒险主义错误。同年九月六届三中全会后离开了中央领导岗位，在党的第七和第八次全国代表大会上继续当选为中央委员。一九四八年八月，任中华全国总工会副主席、党组书记。一九四九年他代表中华全国总工会出席中国人民政治协商会议筹备会和第一次全体会议。

    14  即毛泽东在中共中央一九四七年十二月二十五日至二十八日，在陕北米脂县杨家沟召开的会议上所作的《目前形势和我们的任务》的报告。