传承法治思想 建设法治国家

 杨  锐    宋  洁    赵世和 *

董必武同志是我国杰出的党和国家领导之一，同时也是我国法制建设的奠基人和实践者，曾先后担任过政务院副总理兼政治法律委员会主任、最高人民法院院长。由于其丰富的人生阅历和法治建设实践，在特定时代背景下，逐步形成了丰富的具有其鲜明特点的法律思想。他的法律思想既包括着对中国传统社会的亲身经历和深刻反思，也有对社会主义法治国家建设的身体力行和现实思考，还有对西方法律发达国家的比较研究，无疑具有重大的理论价值和实践指导意义。学习和弘扬董必武同志在实践过程中形成的“人民司法”思想，对当今的法治国家建设无疑有着重大的历史意义。

第一，党政分开。十三大报告指出：“党政分开即党政职能分开。”所谓党政职能分开，就是根据党组织和行政组织的不同领导体制、组织形式和工作方式，使之各司其职。党政分开是为了解决党政不分、以党代政问题，理顺党与国家政权的关系而进行的一项党和国家领导体制的重大改革。党政分开，有中央、地方、基层等几个层次的内容。一是中央层面。党中央要对各方面工作实行政治领导，即在政治原则、政治方向和内政、外交、经济、国防等重大决策方面实行领导，并向中央国家机关推荐重要干部。二是地方层面。省、市、县各级地方党委应在执行党中央统一路线和国家统一政令的前提下，在本地区实行政治领导。三是基层层面。包括乡镇、企业、事业单位的党委职能的相应转变。其实董必武同志很早就开始思考党政分开的问题了。他曾很有见地的指出“党对政府的领导，在形式上不是直接的管辖，党和政府是两种不同的组织系统，党不能对政府下命令” [1]。“党包办政府工作是极其不利的。政府有名无实，法令就不会有效。政府一定要真正有权。过去有些以为党领导政府就是党在形式上直接指挥政府，这观点是完全错误的”[2]。在中国共产党第二次全国宣传工作会议中，他也曾在讲话中指出“我们党的组织，对培养群众政治意识方面的工作一向是注意的、努力的，并且获得了伟大的成绩”。“但是，法律仍有它本身的范畴，不能说党把群众的政治意识提高了，就等于把群众的法律意识也提高了，所以那种把政治和法律完全混淆起来的看法也是不对的”[3]在正确处理党政关系中，董必武同志也提出了深刻的见解，党应当学会领导政府的正确方式，“党对国家正确机关的正确关系应当是：一、对政权机关工作的性质和方向应给予确定的指示；二、通过党政机关及其工作部门实施党的政策，并对它们的活动实施监督；三、挑选和提拔忠诚而有能力的干部到政权机关中去工作”[4]。　　

    党政分开的改革主要是解决党领导能力、政治体制的民主化和科学化以及行政、立法、司法等问题，从而使得行政、立法、司法相互独立、分工负责、权利制约、相互监督。这不仅有利于使党从繁杂的事务中摆脱出来，集中精力抓大政方针问题，加强调查研究，是重大决策更加符合实际和广大人民群众的根本利益，更有效的实现党的领导。还有利于实现党和政府各司其职、依法办事，不受相互之间的干扰和影响，更好的发挥党和政府在我国法治国家建设中的领导和统筹的积极作用。　

第二，司法独立。司法独立是指司法机关及法官在审理案件过程中，依据法律规定独立行使司法权。司法独立作为现代司法中的一项重要的基本原则，是17、18世纪西方资产阶级启蒙思想家三权分立思想的产物。他们认为该项原则的运用不仅可以抑制封建君主独揽大权现象的产生，而且也能够使得法律发挥实处，不被搁置，从而使得各项权利都能够很好的运行。在我国，司法独立原则在法律上被具体化为“人民法院独立行使审判权原则”。董必武同志曾指出“法院是我国的唯一的审判机关，别的机关不能行使审判权。为什么呢？因为国家的法律和规章制度并没有授予给他们该项权利，而是只给了法院，国家任命一些法律工作者代表国家公正的行使审判权，别的机关就不能再干预法院该项权利的正常行使，而是应该各司其职，依法职权，分工负责。否则就会导致越权现象的大量出现，甚至会造成权利的滥用，人民主权的尽失。因此，由于法律授予各机关权限的不同，也使得各机关处理问题的方式也各有差别。[5]”。“党是我们国家的领导核心，它的职能是统筹领导我国的各项事业有序进行。但这并不意味着党要事无巨细的统领各项事业，如果是那样的话，那还设法院这些机构干什么。”[6]。因此，在新中国建设时期，为了提升我国司法队伍的高度政治思想觉悟和加强司法队伍独立性建设，在董必武同志的建议下，全国范围内开展了司法改革运动。并严格按照董必武同志提出的建议“司法要保持相对的独立，司法干部尤其是领导干部和审判人员思想和行为就要不受其他机关的种种束缚，要严格贯彻司法独立原则，树立马克思列宁主义、毛泽东思想的国家观和世界观，这才是重中之重。”法院的审判权才会保持高度的独立性和权威性，才会使得人民群众的需求得到最真实的反映和最有效的维护。

司法独立，是我国法治建设中不容忽视的重要一面。“司法工作是推进依法治国的重要方面，是法治国家建设的重要保证。人民法院在党管理经济、社会和文化等事务中的重要思想为指导，肩负着社会主体之间利益均衡、维护法治秩序、弘扬法治精神，实现人民民主、建设国家法治进程的重要使命。”[7]。首先，从法的运行程序来看，司法是最后一道程序，法所倡导与保护的价值都是通过司法来体现与确立的，司法独立是司法公正的重要前提和保证。司法没有公正性，司法就没有公信力和执行力，就会丧失司法机关的权威性和震慑性。因此，为了维护司法的公正价值，在我国的法治建设过程中，就必须要保证司法的高度独立，不受各种利益主体的干涉和影响，公正合理的做出审判，实现法院对案件是非曲直的裁判职能。其次，从法的适用角度来讲，司法独立还能提高司法办事的效率。有句法律名言说到“迟到的正义是非正义”。因此高效的司法不仅可以节省司法资源，而且也可以节约当事人的时间、金钱和精力。如果司法总是拖延推诿、贻误时机，不仅会使得司法机关的公信力大大下降，而且还会使得人民群众对司法机关丧失信心，转而采取自力救济方式解决问题，有时甚至会使得问题更加恶化，更多不合法现象的产生。最后，从司法与行政二者关系上来看，司法的独立，在一定程度上能够真正有效的约束行政权的滥用。就目前来看，一些政府机构权力极度膨胀，地方保护现象和政府资源不公平分配现象频繁发生，导致大量的权钱交易出现，和谐社会的建设进程也深受影响。所以当务之急就是急需一种可以在一定程度上约束行政权滥用的权利来发挥作用。因此，司法的独立就变得尤为重要，它兼顾的不仅是社会主体之间利益的均衡，更是形式公正和实质公正的重要保障，是国家机关的国家行为依法而行的重要依托，是司法机关不在仅仅是为政府办事的关键。因此，司法独立的运用就使得政府要在合法又兼顾合理的基础上行使权力，实现各个国家机关相互配合、相互监督，保障法治国家建设有序进行。

第三，依法治国。新中国成立以后，中国的民主和法治建设都有了一定程度的进步和发展，特别是在我国的第一部宪法公布以后，各项事业百废待兴。但接踵而至的是十年“文革”的历史悲剧，文革的教训是极为惨痛和深刻的，我国的各项事业的建设进程普遍受到了影响，法治建设也收到了严重的破坏。我国究竟应该怎样建设社会主义国家和建设什么样的社会主义国家这一沉重问题摆在了老一辈革命家的面前。走过去的老路注定是要重蹈覆辙过去的错误，但又不能踌躇不定，徘徊不前，因为这不仅关系着新中国的国家建设，更维系着四万万同胞生活稳定的大问题。其实早在第一部宪法颁布以后，董必武同志就已经深刻的认识到，将来新中国国家的建设和人民民主权利的维护，需要不断制定并完善刑法、民法、诉讼法、劳动法等一系列法律法规，逐步完备我国的法律制度。但是制定各部门法不能单靠法律委员会，还需要个业务部门的相互配合、分工负责。实践证明着，我国的各代领导人也都在遵守和践行着这一科学的、有见地的指导攻略，为各项事业的发展与进步定下了努力和奋斗的方向。在十一届三中全会中，邓小平同志就总结了国内与国际的历史经验，提出了发展社会主义民主与建设社会主义法制的方针。在党的十五大上，江泽民同志明确提出了依法治国的基本方略，并顺应历史潮流，极其鲜明地突出强调了“法治”，坚决反对人治。在新世纪，胡锦涛同志也在一次的提出了全面推进依法行政、弘扬社会主义法治精神，加快建设社会主义法治国家的重要思想。这几十年来，我国的民主和法治建设已经取得了举世瞩目的成就，形成了具有中国特色的社会主义法律体系，为我国的现代化建设和法治国家的建构提供了制度上的保障，为人民群众的创造行为提供了合法性前提。

在现如今国际大背景下，坚持依法治国基本方略，有着重要的现实意义。“任何人的权力都来自宪法和法律，任何权力都要受立法和司法的制约，法律的作用既要治民，更要治吏，制约政府”[8]，“如果审判人员审理案件，没有法律根据，单单是依据自身的喜好与憎恶来判定的话，那么对于同一案件的处理结果就会有很大的悬殊”[9]。因此，坚持依法治国的基本方略，在法治国家建设进程中就变得尤为重要。首先，依法治国是建设社会主义现代化建设的目标和有力保障。我国的社会主义现代化建设，不仅追求的是速度，更要注重的是质量。但现代化建设需要的是一个和平、稳定的国际国内环境，而维护国内稳定的政治局面，就必须运用法律武器，以法律作为现代化建设的合法性前提和保障，使得人民群众的创造性和改造性行为能够顺利进行。其次，依法治国是发展社会主义市场经济的客观需要和必然要求。社会主义市场经济的本质决定了它必须是法治经济，就是国家要按照人民的意愿，通过立法、执法、司法、守法和法律监督的方式和途径，确立和维护市场经济的地位，规范和引导市场经济的运行，保障和促进市场经济的健康发展，使我国社会主义市场经济走上现代化法治的轨道。在社会主体交往和活动过程中，在国家对市场进行宏观调控过程中，在劳动成果分配过程中，都需要法律的规范、引导、制约和保障。最后，依法治国是社会文明进步的标志，是国家长治久安的安全保障，是社会主义民主政治的基本要求，也是建设中国特色的社会主义经济、政治、文化，构建和谐社会的必然要求。这就需要我们从我国国情出发，在实践中积极探索，逐步健全社会主义法制，不断推进我国依法治国的进程。　　

党的十七大，是我国改革开放发展关键时期召开的一次承前启后、继往开来的重要盛会。胡锦涛总书记在报告中强调指出，要“坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法制化，保障公民合法权益”。党的十八大也再一次强调了在我国法治国家建设中应坚持的基本方略和重要思想以及建设法治国家所应的基本原则。这些都对新时期的法治国家建设工作提出了更高的要求和树立更高的价值取向。如何传承老一辈革命家的法治思想并如何建设社会主义法治国家，不是纸上谈兵的小事情，而是值得每一位法律工作者深刻沉思的大问题。

第一，坚持社会主义法治理念。建设社会主义法治国家的伟大实践，需要有科学的理论指导。改革开放30多年来，我国已经形成了系统的、科学的法治理念，正在积极有效地推动着我国法治建设的进程，加快着法治国家建设的步伐。它指导和调整着社会主义立法、执法、司法、守法和法律监督工作，体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

社会主义法治理念科学的回答了“建设什么样的法治国家，怎样建设社会主义法治国家”等一系列的重大问题。依法治国表明我国的法治建设必须坚持“法治”，摒弃“人治”，一定要把我国的各项事业规范到法治轨道上来。董必武同志曾指出：“新政权的建立，需要吸取好的法制建设经验，创建法律、法令、规章、制度。我们经过不屑的努力，把旧的、落后的、腐朽的制度打碎了，我们就一定要按照无产阶级和广大劳动人民的意志和利益来建立新的制度，以顺应不断发展的需求。一旦新的制度建立了，就要严格按照其办事。”执法为民，反映了我国的法治是广大人民的法治，“我国的法律集中地反映了人民的意志，是完全符合并服务于人民利益的，国家的利益与人民的利益是完全一致的”[10]。“法律工作者必须以人民的利益为出发点，站在人民的立场，尽可能的运用司法武器为人民解决问题。只有这样，人民大众才会拥护我们，才不会反对我们。这个经验是每个地方都必须学习和遵守的，是我国司法改革的重要成果。”[11]。公平正义，反映了我国社会主义法治的价值追求。人民法院作为国家的审判机关，应当公平公正的审理案件，这不仅是对程序正义的维护，也是追求实体公正的重要方面。法院的公正审理案件，不仅体现在司法人员的公正无私，同时也体现在法院要尽量做到案结了事、高效率的裁判案件。董必武同志曾论述到：“工厂有操作规程，我们审理案件，也是有操作规程的，那就是诉讼程序。按诉讼程序办事，不是说说就可以的，而是要求我们要严格遵守的，它可以使工作进行得更好、更合理、更科学，保证案件办得正确、合法、及时，否则就费事，甚至出差错”[12]。服务大局反映了社会主义法治的重要使命，它的任务是实现社会主义经济建设、政治建设、文化建设和社会建设四位一体的总体格局，实现党、国家、民族和人民根本利益的维护；党的领导是社会主义法治的根本保证。“党中央号召公安、检察、法院和一切国家机关，都必须依法办事”[13]。党对政法工作的领导和保障司法机关依法独立行使职权的统一，有利于各个机关坚持正确的政治立场，忠实履行党和人民赋予的神圣使命。 

第二，构建中国特色社会主义法律体系。董必武同志认为法律体系的完善是一个循序渐进的过程，在党的八大上，他指出“我们不可能也不应该设想，一下子就能够把国家的一切法制都完备地建立起来……但是，现在无论就国家法制建设的需要来说，或者是就客观的可能性来说，法制都应该逐渐完备起来”。他认为对于法律的制定，一要坚持适应国家迫切要求的原则，二要坚持从群众中来，到群众中去的原则，三要坚持因时制宜和因地制宜以及不抵触宪法原则，四要坚持借鉴我国历史上和国际上一切对人民有益的经验的原则。[14]这些原则，对于今天的立法工作和建设中国特色的法律体系具有十分重要的参考意义和适用价值。

完善中国特色社会主义法律体系，构建法治国家，需要坚持科学立法、民主立法的原则，需要完善保障公民权利、推进社会事业、规范社会组织、加强社会管理等方面的法律法规，夯实社会和谐的法治基础。近年来，政府立法工作取得了突出成绩。过去五年间，仅国务院就向全国人大常委会提交39件法律议案，制定、修订了137件行政法规。但是必须看到，我国改革和发展已经站在了新的历史起点上，立法工作面临着十分繁重的任务。要进一步增强政府立法工作的计划性和针对性，紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标，认真研究经济社会发展中的突出矛盾和问题，按照贯彻科学发展观的根本要求，继续加强经济调节、市场监管、产品质量和安全、规范政府自身行为方面的立法；高度重视社会管理、公共服务和人民群众普遍关注、社会反映强烈的热点问题的立法；特别要注意加强改善民生、推进社会建设、节约能源资源、保护生态环境等方面的立法。加强立法工作重在提高立法质量。要创新政府立法工作的方法和机制，扩大立法工作的公众参与。在法律法规起草、修改过程中，要通过组织听证会、论证会、座谈会等多种形式，广泛听取社会各方面的意见和建议。制定与群众利益密切相关的行政法规、规章，原则上要公布草案，向社会公开征求意见。

    第三，推进依法行政，努力提高行政执法水平。董必武同志认为“凡属已有明文规定的，必须确切地执行，按照规定办事；尤其是一切司法机关和执法机关，更应该严格地遵守，不许有任何违反”[15]。“有法不依，法就是空的东西，起不了作用”[16]。因此“依法办事，是我们进一步加强人民民主法制的中心环节”[17]。　各级政府部门要加快推进依法行政、建设法治政府的进程，严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责。政府的组织、政府的权力、政府的运行、政府的行为和活动，都要以宪法和法律为准绳，都要受到宪法和法律的规范和约束。政府制定的行政法规、政府规章、规范性文件和政策性文件，必须与宪法和法律保持统一和协调。坚持以人为本，树立以尊重和保障人权为核心的现代行政执法观念，形成职责权限明确、执法主体合格、适用法律有据、问责监督有方的政府工作机制。合理界定和调整行政执法权限，明确执法责任，全面落实行政执法责任制。进一步健全市县政府依法行政制度。加强对行政收费的规范管理，改革和完善司法、执法财政保障机制。健全行政复议体制，完善行政补偿和行政赔偿制度。认真做好法律援助工作，帮助困难群众实现诉讼权利，使人人都能享受到平等法律保护。加强行政执法队伍建设，增强服务意识，改进工作作风，保持清正廉洁，促进行政执法水平的不断提高。　　

第四，完善权利制约和监督机制。我国是以工农联盟为基础的人民民主专政的国家，“这样的阶级结构构成管理我们国家、统治我们国家，而这样一个阶级构成的意志所形成的法律，还是以工人阶级的意志为主要意志”[18]。因此社会主义国家的法律要充分体现和表达着人民的意志，这就要求保护人民利益的法律必须具备权威性和震慑力。然而，国家机关及其工作人员在行使法律赋予其权利的同时，也必须要接受人民群众的监督，让权力在阳光下运行。具体来说，就是要综合运用各种监督形式，加强监督实效，真正做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。保证政府权利和司法机关的审判权严格按照法定权限和程序进行。同时，应当大力推进执法公开，提升各机关工作的透明度，加强人民群众的监督力度，改善和加强新闻舆论对行政执法的有效监督。

董必武同志的民主法治思想博大精深，今天越来越凸显出它的强大生命力，对我国的社会主义法治国家建设有重大的理论指导意义和现实指导价值。这一理论具有丰富的政治经验，它牢牢地把握了中国的具体国情，并在马克思的国家观、民主观基础之上，为实现法治中国做出了卓越的贡献，是我国建立中国特色社会主义法律体系的基础，是建立和谐社会的保证，是我国经济全面发展的重要保障。