浅论董必武法学思想与当前信访工作实践

李勇彪﹡

    董必武同志是我们党和国家的重要领导人之一，是新中国法制工作的奠基人，他早年接受康有为、梁启超的维新思想，后又受到孙中山革命民主思想的影响，1914年和1917年两次东渡日本攻读法律，回国后曾任律师。基于其深厚的法学功底，在1934年1月中华苏维埃国共和二大上，董必武被选为中央执行委员会委员，随后被任命为中华苏维埃共和国最高法院院长，1945年4月代表解放区人民和中国共产党参加旧金山联合国制宪会议，1954年参与新中国第一部宪法的起草和修改工作，当选为新中国第一任最高人民法院院长。

董必武同志为建立和健全社会主义民主和法制，巩固人民民主专政作出不懈的努力。他的法学思想，特别是如何解决好人民法院的审判工作，如何维护群众的利益方面的思想，深深地指导着历代法学界的工作者。信访工作作为党和政府联系群众的桥梁和纽带，是公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式向各级人民政府、县级以上政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。这些活动与工作无不直接与人民群众密切联系，决策结果与群众息息相关，可见信访工作与法院审判工作同出一脉，一个是党和政府处理群众工作，一个是法院处理群众工作，有很多相同之处。在当前中央开展党的群众路线教育活动中，深刻学习领会老一辈无产阶级革命家做群众工作的宝贵经验，对指导我们当代法院和信访工作具有很深的实践意义。

一、董必武法学思想中解决信访问题的观点

董必武同志在1948年10月人民政权研究会上发表讲话，对什么是人民政权作出解释。即“什么是政权呢？政权就是一部分人代表着特定的阶级，运用国家的权力发号施令，叫人民做什么事情，或禁止人民不得做什么事情，这样的东西就叫政权。这当然是通俗的最基本的解释”[1]，而“就中国来看，我们肯定地说是以无产阶级领导的，以工农联盟为基础的，包括民主爱国人士共同组成的人民民主政权。实际上就是无产阶级领导的，工农联盟为基础的人民民主专政”[2]。他还进一步指出：“政权的组织形式就是人民代表大会，全国的政权机关就是全国人民代表大会。这个代表大会，就是一切权力都要归它。我们由人民代表大会选举政府，政府的权力是由人民代表大会给的”[3]。可见，董必武同志在给政权下定义时就深刻地阐明：我国的政权是人民的政权，是无产阶级领导下的工农联盟为基础的人民的政权。法院作为统治阶级的专政工具，当然要为统治阶级服务，说到底是为人民群众服务，这是一切工作的出发点和落脚点，包括信访工作在内。

董必武同志在《实事求是地总结经验，把政法工作做得更好》一文中指出：“你们要把这一工作做好，必须充分依靠群众，何者该破，何者该立，多多征求和倾听群众的意见，以及有关部门的意见。”“我们政法机关的工作，没有一桩事不同人民群众的利益有关，我们不能不采取这种高度严肃负责的态度”。“政法工作如果不发动群众来参加并取得他们的支持，单单依靠我们政法机关的干部，工作是做不好的。你们工作中所取得的每一项成就，都是与人民群众的支持分不开的”[4]。

董必武同志认为，群众的来信来访大体有两种：一是积极地提出意见和建议；二是指出我们工作中的缺点。尽管老百姓看问题有时不很全面，但是对于各方面的意见建议，要有者改之，无者加勉；对于指出的缺点，我们自己要检查；如不是缺点，则可以向老百姓讲清楚，一般来说，老百姓是讲道理的[5]。董必武同志的这种观点，完全是站在广大人民群众的立场上，为全国的老百姓也就是最广大人民群众说话的。

董必武同志在《正确区分两类矛盾，做好审判工作》一文中就指出：“做好人民来信、来访工作的重要关键还在于法院领导同志对这项工作的重视。各级人民法院应当在院长、副院长中，指定一人亲自掌管这项工作，审查一些重要的来信，亲自接见一些来访的人员。……如果以官僚主义的作风来处理来信、来访，则不但不能发生这种作用，反而会使当事人与当事人利害相同的其他人同法院发生矛盾”[6]。不仅法院的信访工作需要领导亲自来抓，所有党和政府的信访工作都必须有领导亲自来抓，这是当前信访工作实践中反腐证明的一个经验。如果把信访工作仅仅当成信访部门和信访人间的事情，实践证明往往是及其费力而又做不好的。

董必武同志在谈到人民法院的工作时，曾经强调“人民法院审判案件，在这样广大范围之内与人民群众直接接触，解决的问题又都是人民群众切身的问题，因此处理人民来信、来访显然是其中一项十分重要的工作，它应当是人民法院一项经常性的重要政治任务”[7]。虽然董必武同志是谈的政法工作，但是他又是党和国家的领导人，所以他的信访思想也同样适用于党和政府的工作。

他曾经严肃的批评：“曾有个别法院把人民内部问题当作敌我问题来处理，或误用惩办手段来处理非犯罪的事件；有的法院对带头要求农业社清算账目而引起的群众哄闹，却认定为‘聚众骚乱，破坏农业合作社’而论罪科刑；有的法院把说牢骚话、要求退社的行为，同政治破坏行为混为一谈；”“这种错误很容易造成脱离群众、扩大人民内部矛盾的后果，经发现后，已经迅速予以纠正和制止”[8]。

1957年7月，在一届人大四次会议上，董必武同志指出：“处理人民来信、来访显然是其中一项十分重要的工作，”后来各级法院都重视起了人民信访工作。因为其中包含了许多群众对司法工作的批评和建议；特别是其中对法院作出的判决和裁定的申诉，更是“法院发现错判案件的送上门来的材料”[9]。“处理申诉案件，是法院与群众密切联系的形式之一，是实行审判监督的重要方法之一，……这是一项很重要的工作，必须以既严肃又慎重的态度把它做好”[10]。在谈到人民法院纠正错判案件的时候，董必武同志谈到：“就最高人民法院来讲，在来信、来访中，当事人不服各级法院已经发生法律效力的判决或裁定的申诉，几乎占总数的一半。这种申诉是法院发现错判案件的送上门来的材料。目前由审判庭处理案件申诉的制度，在中级以上人民法院已经相当普遍地实行。申诉如有理由，案件如确有再审的必要，就按照审判监督程序进行再审。申诉如无理由，应当根据政策、法律和案件情况，对申诉人进行耐心解释，尽力做到以理服人”[11]。董必武同志谈的虽然是法院信访中的申诉问题，在党和政府所有的信访工作中，人民群众当事人的申诉，如对房屋拆迁补偿、企业改制利益分配、土地流转政策落实等等的申诉，又何尝不是对党和政府工作监督的重要渠道?

二、当前信访工作存在的问题

中央历来高度重视信访工作，新中国刚成立不久，毛泽东同志在中央办公厅秘书室关于处理群众来信问题的报告上批示：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心、置之不理的官僚主义态度。”特别是党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央做出一系列重大决策部署，强化地方党委、政府对信访工作的领导，出台具体的政策措施，解决新时期的信访问题。2011年2月份，胡锦涛同志和习近平在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上作了重要讲话，深刻阐述了加强和创新社会管理的重大意义，科学分析了当前我国社会管理领域存在的突出问题及其原因，明确指出了新形势下加强和创新社会管理，做好群众工作的指导思想，根本目的，基本任务和重点工作。可见，中央对社会管理和创新工作的重视程度。

当前，我国已经进入社会矛盾的凸显期，各种利益集团之间的矛盾纠葛越来越复杂，社会的成份也不仅仅是单纯的工人阶级、农民阶级等明显的社会成份，现在社会中的成份相当复杂，有社会集团的高管阶层，有机关企事业当中的白领阶层，还有中小企业的企业主、经营者阶层，有打工的农民工、流动人口、公司职员阶层。他们由于工资收入的不同，各方在利益争夺中的矛盾表现得也相当突出。还有政府在发展，特别是城市的拆迁改造中，在利益分配和民生问题上，由于许多的居民需要重新购置住房，重找就业岗位，产生了这样那样的矛盾和问题，导致信访问题连续不断，而且有愈演愈烈的趋势，这是对我党执政能力的考验，也是对信访工作的考验。当前，信访工作存在的问题主要表现在以下几方面。

1、各级领导干部对信访工作的认识水平不一。有的领导干部认识水平高，对信访工作重视，能够以信访工作为切入点，洞察政府决策和各级领导干部的作风等方面的问题，从而提出改进的意见措施，从源头上预防新的矛盾发生，防止矛盾的蔓延扩大。有的领导干部则认为信访工作是负担，妨碍了其主要的工作精力和时间，接待信访群众应该由基层负责，导致信访件批来批去，转来转去，问题始终得不到解决，群众不断到中央、省级党委、政府上访。

2、对待信访群众有抵触情绪。一些领导在接待信访群众时用有色眼镜看人，脑海里第一印象就是上访群众是刁民，反映的问题毫无道理，或者是认为群众不理解，不支持政府工作，提出的诉求向政府要价过高。有的领导认为群众应该妥协忍让，针对强势的群体，就忍让三分，没必要走上访的道路。当然确实有些上访群众是这样的，由于自己思想的偏激固执，对发生的问题认识极端，或自己的诉求不符合当时的实际，期望值过高而导致信访群众长期上访。但大部分信访问题，是由于上访群众认为心中有冤，相信政府能主持公道，才走上访之路，寻求政府的帮助和解决，所以单纯的认为信访群众无理的思想，反而会使党和政府离群众越来越远。

3、化解信访问题深入实际不够。许多的信访问题是个性问题，信访群众是由于个人的利益受到侵害，逼不得已找政府反映要求解决，所以每个信访群众的问题都必须到实地去调查和研究，还原事实真相之后，再提出解决问题的方案和措施，但往往有些部门和单位在解决信访问题时敷衍塞责，不深入现场，不进行认真的调查研究，甚至断章取义，草草做一个结案报告交差了事，这当然不能令信访群众满意，也势必会让群众不断到中央、省、市上访，从而引发社会的不稳定。

4、个别干部包庇基层干部，违法不究。在信访问题中，有一部分是反映基层干部不作为，乱作为形成的信访问题。有些干部以权谋私，权钱交易导致部分群众的利益受到极大的伤害，从而引发信访问题。在处理这些信访问题中，有些领导干部袒护下级，不能坚持原则，偏袒受益者，使信访问题不能得到公平公正的解决，从而使信访群众极度愤恨，长期上访。

三、董必武法学思想对信访工作的启示

1、各级领导干部都要高度重视信访工作。信访工作和法院的案件一样是与人民群众的直接接触，解决的问题是人民群众的切身利益问题。这些问题对群众来讲那就是天大的问题，解决的好坏直接关系到党和政府的形象。如果我们的工作有一半以上的群众不满意或不太满意，这就是相当危险的事，所以，各级领导干部务必站在党的执政地位的高度看待和重视信访问题。信访工作做好了，群众的问题就解决了，满意度就提升了，党的执政地位就能得以巩固和发展。反之，信访工作做的不好，群众的问题得不到妥善解决，不满意的群众越来越多，执政地位就很难巩固，甚至会被群众推翻。

2、领导干部要以饱满的热情接待群众。董必武同志认为，信访群众反映的问题，可能不全面，但是对于各方面的意见和建议，各级领导干部要有则改之无则加勉，对于指出的缺点，我们自己要检查，如不是缺点，则可以向老百姓讲清楚，要做到对意见建议的科学甄别，对自己的缺点认真检查，则需要各级领导干部以饱满的热情接待群众。要为群众搭建一个反映问题的平台，提供一个与领导反映诉求的窗口。信访群众到信访接待大厅要有水喝，有座位坐。在接待群众的过程中，领导干部要有耐心，认真听取群众反映的诉求，让群众把话全讲出来，问题讲透。要有诚心，要以非将问题解决不可的决心，诚心帮助信访群众，通过谈话了解事情的真相，进一步将案件转办责任单位调查落实，查清真相，依法依政策帮助解决。这样群众的心就会很温暖，就不会发生极端过激行为。

3、领导亲自参与案件的解决。为了防止案件化解的不实不细，导致群众反复上访，各级领导干部要亲自参与案件的化解。每个领导干部针对所包案件亲自安排、亲自部署、亲自参与调查，提出解决问题的措施，就会有效化解案件。同时，领导包案亲自参与案件的化解，对基层干部是一个信号，表明领导对信访工作的重视，更表明对群众反映问题的重视，必然会带动其他领导干部的重视。当然，在解决问题的过程中，通过对群众反映问题的深入调查，对群众反映的有理的诉求要不折不扣地帮助解决，对群众反映无理的诉求或诉求期望值过高无法解决的诉求，要通过耐心细致的解释工作，赢得群众的理解和支持，达到息诉罢访的目的。对那些诉求无理却长期缠访、闹访的群众则要依法进行教育，触犯法律的依法追究责任，防止形成“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决的”信访怪象。

4、加大违法违纪行为的查处力度。信访案件的发生很大程度上与基层领导干部工作不实不细、作风简单粗暴、贪图个人私利等违法违纪行为有关，由于群众利益受到损害，长期得不到解决，上一级领导干部又对基层干部包庇，群众无法讨回公道，导致发生群体上访甚至个人极端事件来报复社会。所以，当前要通过中央开展的党的群众路线教育活动，加强各级领导干部的学习教育活动，不断提升干部的道德修养和思想素质，牢固树立执政为民、清正廉洁的思想，从思想上、行动上抵制各种腐败行为，从源头上遏制信访问题的发生。同时，要加大对干部党风廉政建设的教育，加大重大领导重点行业腐败案件的查处力度，“老虎苍蝇一起打”建立反腐倡廉的长效机制，对那些知法犯法，贪污受贿侵害集体利益以权谋私的违法违纪行为发现一起查处一起，形成严打态势，让一些干部不能贪、不敢贪。