论公务员精神的内涵与宪法意识

张新茂*  赵咏雪**

公务员精神是公务员政治素质、思想作风、职业素质、首先情操、精神风貌的集中反映。它的科学内涵是：“热爱祖国、忠于人民、恪尽职守、廉洁奉公、求真务实、开拓创意、顾全大局、团结协作”这是新的历史条件下党和人民对公务员提出的严格要求。公务员的形象关系到党和政府的形象，公务员的精神也是以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神的有机结合。《中华人民共和国公务员法》对公务员的范围和各项管理制度作了系统全面的规定，党中央适时地提出了要大力培育公务员精神，这对于认真贯彻和落实《公务员法》，使广大公务员在主观上进一步增强为人民服务的积极性、主动性具有重大而深远的意义。培育公务员精神最为重要的就是要树立和强化宪法意识，从而成为所有公务员依法履行职务的基本理念，在依法治国的背景下，宪法意识是形成公务员精神的关键要素。

一、培育公务员精神与树立宪法意识具有内在价值的统一性

“宪法是国家的根本大法，它规定我国的社会制度、政治制度、国家机构、人民权利义务的根本性质的问题。”“我们之所以要制定宪法，就是要用法律手段把我国人民革命第一阶段的成果巩固下来，同时表达我国人民在现在基础上继续前进向社会主义社会前进的根本愿望。”[1]宪法价值的集中体现就是对公民权利的切实保障和对公共权力的有效规制。在现代社会中，宪法发挥着越来越重要的作用。我国1999年的《宪法修正案》明确规定了“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义国家”。“党的十八大强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家”[2]国务院于2004年制定了《全面推进依法行政实施纲要》。这里的“法”首先是指宪法，当前，依法治国已成为党带领人民治理国家的基本方略。宪法既是人民意志的反映，也是党的意志的体现，宪法的权威与党的领导在根本上是一政的。维护宪法的至上权威，保障宪法的实施，是巩固党的领导，发展社会主义民主政治的重要前提。“我们要把宪法教育作为党员干部教育的重要内容，使各级领导干部和国家机关工作人员掌握宪法的基本知识，树立忠于宪法、遵守宪法、维护宪法的自觉意识。”[3]所以，大力提高全社会成员的宪法意识，尤其是广大公务员队伍的宪法意识是当前社会主义法治建设的首要任务。

宪法意识是人们对宪法精神与基本内容的理解、认同与情感，不同社会成员的宪法意识有关不同程度的反映。针对公务员队伍的特点，宪法和法律作出了专门规定。如《宪法》第27条规定了“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”；《公务员法》第12条所规定的公务员九项义务中，首当其冲的就是“模范地遵守宪法和法律”。可见，对公务员的宪法意识，党和人民有更高的要求，这种要求通过宪法和法律以国家意志体现出来。联系当前培育公务员精神的主题，树立和强化公务员的宪法意识是体现公务员精神的关键所在。

培育公务员精神与树立宪法意识具有内在的价值统一性。如前所言，公务员精神的内涵可以概括为“热爱祖国、忠于人民、恪尽职守、廉洁奉公、求真务实、开拓创新、顾全大局、团结协作，”它与宪法的价值追求在很多方面是相互一致的。如《宪法》第24条规定了“国家提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德”，其中当然包含了公务员精神当中的“热爱祖国、忠于人民”的内涵；《宪法》第5条规定了“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”，这是公务员精神中“恪尽职守、廉洁奉公”的根本要求《宪法》第27条有关国家机关及其工作人员要依靠人民的支持，第3条中有关中央和地方职权划分遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的规定以及第135条人民法院、人民检察院和 公安机关办理刑事案件分工负责、互相配合、互相制约等规定，都对公务员履行职务提出了明确要求，是公务员精神的题中之意。公务员是人民的公仆，树立和强化公务员的宪法意识与培育和锻造新时期的公务员精神在价值上具有统一性。这就是要切实保障公民的权利，努力为人民服务。

宪法意识首先体现为人们对共同体价值体系的认同。宪法所确立的国家建设的思想是“马克思列宁主义，毛泽东思想，邓小平理论和‘三个代表重要思想’”宪法还同时规定了坚持中国共产党的领导，人民民主专政和社会主义道路，“四项基本原则”已成为全民认可的共同价值体系，也构成公务员精神的基本指导原则。其次，宪法意识还体现为宪法价值社会化的过程与结果。宪法意识形成于社会实践当中。就广大公民而言，在日常生活中要感受宪法规范的存在与实际利益，最重要的就是自身权利意识的增强，违宪审查制度的完善对于公民宪法意识的培养无疑具有直接的积极作用。而对国家公务员而言，无论是制定各类规范性文件的抽象行为，还是针对行使具体公务的行为，都应当树立鲜明的宪法意识，一方面要自觉以宪法和法律为标尺衡量自身行为的合宪性与合法性，另一方面要积极主动地履行责职，在本职工作中切实维护人民的合法权益。董老在建国初期就提出：“党中央号召公安、检察、法院和一切国家机关，都必须依法办事。依法办事，是我们进一步加强人民民主法制的中心环节。”[4]笔者认为，宪法意识是公务员精神的根本要素，而树立宪法意识的关键就是要强化权利保障意识和权力的限性意识。

二、公务员的宪法意识的核心是权利保障意识和权力有限性意识

不同的社会成员有着不同的宪法意识，笔者认为，公务员队伍最核心的宪法意识是权利保障意识和权力有限性意识，这是从宪法的功能和实施的目的出发而言的。宪法的功能就是通过控制国家权力以保障人权，国家权力的行使有着严格的限度；随着社会权概念的出现，现代意义上的宪法已越来越强调国家的义务包括了要积极创造各种社会福利等条件，促进公民的基本权利全面落实，对公民权利的保障已由过去单纯的“被动守护”转向“主动服务”。而所有的国家义务都有赖于各类国家机关及其公务员的具体实施才能得以实现。在一定程度上讲，公务员的义务就是国家对公民所负有的义务，公务员精神是促进公务员更好地履行义务的精神动力和思想源泉。

要深入理解公务员宪法意识的核心是权利保障意识和权力有恨性意识，有必要从“公务”概念本身加以诠释。“公务”就是公共事务。人与人的交往形成了人类社会，由此产生了诸多社会公共事务。而处理这些公共事务的权力可称之为“公权力”，拥有社会公共权力的组织可称为“社会公共组织”，在各类社会公共组织中，国家组织自身特点决定了它行使权力更有效，处理公共事务作用的发挥更独特。各类国家组织中的成员即是公务员，公务员行使公权力时代表了国家，基于其人性的弱点，如果缺乏有效的监督，国家权力的行使就可能异化，个别人会借机满足个人的私利。因此，宪法通过规定国家权力的范围，将国家权力作适当的分立或分离，规定公民的基本权力并以法律形式使之具体化等方式来控制国家权力，保障公民权利。宪法虽然也有保障和规范国家权力运行的作用，但其核心价值无疑是通过控制国家权力达到保障公民权利的目的。对公务员而言，树立权利保障和权力有限性的宪法意识是构筑公务员精神的根本要素。

正因如此《公务员法》第12条对公务员的义务作了明确具体的规定，如“全心全意为人民服务，接受人民监督”、“维护国家的安全、荣誉和利益”、“忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令”、“遵守纪律，恪尽职业道德，模范遵守社会公德”、“清正廉洁，公道正派”等规定，一方面与中央提出的公务员精神的科学内涵完全吻合，另一方面也是以法律的形式将宪法对公务员的基本要求具体化。树立正确的宪法意识是实施宪法和《公务员法》，体现新时期公务员精神的重要环节。在现实生活中，我们经常可以看到不少公务员，尤其是一些担任重要职务的领导干部，常常把“公务员是人民的公仆”挂在嘴边，而实际上却恣意用权，侵害人民利益，颐指气使，充满了自我权力至上的优越感，有的甚至以权谋私，坠入犯罪的深渊。党中央对此态度非常明确，正如习近平同志所指出“一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法政权威；公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高。对这些问题，我们必须高度重视，切实加以解决。”[5]在笔者看来，各种背离公务员精神的行为，其根本点首先是缺乏正确的宪法意识和法律意识，其中最重要的就是权利保障意识和权力有限性意识。董老对这类现象尖锐地提出批评：“对于宪法和法律，我们必须带头遵守，并领导人民群众遵守。假如我们自己不遵守宪法和法律，怎么能领导人民群众守法呢?”[6]权利保障意识要求公务员在行政职权过程中要始终把保障公民的合法权益放在首位。它主要包括了以下三种观念：一是平等观念。公务员行使职权时要平等地对待公民，不因他们的性别、地域、出身、财产状况等不同而施加不合理的待遇和歧视，对公民的权利要给予平等保护，真正落实宪法的“公民在法律面前一律平等”的规定；二是服务观念。公务员行使职权时要积极主动，心系百姓，一心为民。真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，努力实现为人民服务的宗旨；三是权利救济观念。指当公民的合法权益遭到来自其它国家机关及其工作人员、事业单位和其它社会组织以及个人的侵害时，能够切实履行法定职责，使公民的合法权益得到有效维护和补救。需要注意的是，现代宪政理念越来越强调在多数人权利得以实现的同时要重视保护少数人的基本权利。

权力有限性意识要求公务员在行使职权过程中要深刻认识到权力是人民所赋予，“边区政府的权力源于群众，政府负责人是由群众选举出来的，这已表明政府和群众关系的密切。”[7]自觉接受人民监督，廉洁自律。它主要包括以下三种观念：一是民主观念。公务员在行使职权时要积极倾听和尊重群众的意见和建议，并努力创造各种条件，促进人民参政权的实现，真正体现出社会主义国家人民当家作主；二是自律观念。对此，董老的观念依然具有深远的现实意义，“要使群众守法，首先要求国家机关工作人员，特别是领导者以身作则”[8]公务员在行使职权时要遵纪守法，严格自律，决不滥用职权，更不以权谋私；三是协调配合观念。指不同国家机关之间与公务员之间权力界限的划分无论是否清晰，公务员履行职务时都有大局观，协调配合，团结协作，努力实现服务于民的共同目的，坚决克服各种形式的部门保护主义和地方保护主义。

以上两种意识构成了公务员宪法意识的核心，也是公务员精神的精髓。此外，随着国家政治文明、精神文明和物质文明的不断推进，公务员精神的内涵也会不断丰富和发展，因此，创新观念本身也应当成为公务员精神的重要组成部分。公务员在行使职权过程中，要坚持改革创新，适应人民群众以及党和国家事业发展的需要，既积极鼓励创新、支持创新、又能引领创新、带头创新，走中国特色自主创新道路、建设创新型国家。同样，在树立宪法意识的过程中，弘扬创新观念无论在理论研究层面还是实践层面都具有积极而深远的影响，当然，创新应当在合宪性的前提下展开，“良性违宪”的作法带来的是宪法权威的破坏，这一点在理论界已基本取得共识。

总之，在“依法治国，建设社会主义法治国家”进程中，树立宪法意识是培育公务员精神的重要方面。社会各界要共同努力，促使广大公务员从内心深处崇尚宪法，真正认识到自己的权力来自于人民、理应服务于人民，从而在本职工作中积极保障公民的合法权益，严格依法办事，廉洁自律，努力开拓创新，坚决维护宪法和法律的尊严，相信有中国特色的公务员精神一定能够发扬光大，社会主义法治国家的目标一定能够实现。