董必武法治思想视阈下检察权的优化与制约

王润生*  顾忠长**

人民检察制度作为我国的一项重要法律制度，是伴随着新中国的诞生而建立起来的。是时最高人民检察署的设立，就是在政治协商会议筹备会期间，由该筹备会第四组（即中央人民政府组织法起草组）组长董必武在1949年6月23日拟定的政府组织法纲要的基本问题中提出的，并先后为政协筹备会常委会和政协全体会议所一致通过。这标志着我国人民检察制度的正式确立。而董老就是我国人民检察制度建立的先驱，是我国人民检察制度奠基的第一人。

无论是民主法治建设还是经济建设，都需要检察机关的积极参与和维护国家法制统一、保障社会公平正义职能作用的发挥。早在1954年9月24日，董必武同志就在第一届全国人民代表大会第一次会议的发言中强调指出:“在建立和健全革命法制的过程中，不断地加强国家的检察机关……，有力地保障了社会改革运动和经济建设工作的顺利进行”。董老的这一法治思想在当今社会仍具有重大的现实意义和指导意义。在当前全面推进依法治国进程、积极倡导“法治思维”和“法治方式”前提下，检察机关作为依法治国和深化改革的实践者、实现依法治国和经济建设目标的保障者，一方面，要切实转变思维方式，努力养成法治思维，充分发挥自身服务改革、发展、稳定大局和维护社会公平正义的积极作用；另一方面，要进一步优化与制约检察权，使之真正成为有效推进依法治国进程中重要的法治方式之一，以顺应时代发展和法治进步的需求。

一、切实转变思维方式，努力养成法治思维

董老在1957年3月18日召开的军事检察长、军事法院院长会议讲话中曾经指出:“目前我们法律工作方面的问题，一个是法律不完备，一个是有法不遵守。这两者哪一种现象较严重呢?应当说有法不守的现象比较严重。……现在不守法、不依法办事的是社会上一般公民多呢?还是国家机关干部多?我看是机关干部较多。在国家机关工作的人如果不守法，问题就更加严重。有法不依，法就是空的东西，起不了作用。”

思维决定行为。而有法不依、守法不严的根源在于法治思维缺失。从全国检察机关看，近年来，虽然通过深入开展社会主义法治理念、政法干警核心价值观等主题教育实践活动，加深了检察干警对社会主义法治内在要求、精神实质和基本原则的认识，并从思想、作风、执法规范等方面逐步解决了“为谁执法，靠谁执法，怎样执法”等问题，确立了以“依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导”为主要内容的社会主义法治理念和以“忠诚、为民、公正、廉洁”为基本内容的核心价值观，推进了检察工作的创新发展，取得了明显成效，但是，检察办案中“重实体轻程序”、“重打击轻保护”、“重办案的法律效果，轻办案的政治效果与社会效果”等现象还时有出现，一些干警就案办案、机械办案甚至“案结事未了”的情况仍客观存在。究其原因，就在于其法治理念还不牢固，执法观念转变还不彻底，思维方式往往还停留在法律思维上。而法律思维实际上并不等同于法治思维，两者之间虽具有内在关联性，但却是一种包含与被包含的关系。其中法治思维属于广义范畴，法律思维属于狭义范畴，法治思维包含着法律思维，两者之间主要表现为思维主体、思维内容、思维责任等不同。[1]其一，在思维主体上，法律思维一般限于法律专业人员，法治思维则是对领导干部以及公职人员的要求。其二，在思维内容上，法律思维一般仅需作法律是非判断，即合法与违法、合理与不合理及应承担怎样的法律责任等判断，较为强调法律职业的具体法律方法。而法治思维所考虑的因素较为广泛，如在实体把握与决策上，既要考虑合法性，还要考量公众的接受程度、可操作性、风险性以及可控程度等因素，因此，法治思维“是一种整体性的思维，一种社会思维，是一种国家治理的理念、视角和思路”。[2]其三，在思维责任上，法律专业人员系建议性思维，只需将有关意见或建议提供给有权决策者参考即可，一般不直接承担法律责任；而有权决策者是决策性思维，所作决定直接影响到相对人的权利和义务，因此一旦决策失误，则须承担法律后果和政治后果。

鉴于法律思维与法治思维存在着宏观和微观的差异性，因此，检察机关应在进一步深化“强化法律监督，维护公平正义”检察工作主题中，切实加强并提高运用法治思维和法治方式的能力。既要结合当前开展的群众路线教育实践活动，不断提高检察干警对社会主义法治理念的精髓、核心价值观的科学内涵的深刻认识和领悟，厘清并把握法治理念与法治思维、法治方式的关系，力求使法治理念根植于心，始终坚持以公平正义为价值追求，以实现好、维护好人民利益为执法标准，以服务改革、发展、稳定大局为重要使命，切实转变执法观念和思维方式，自觉养成法治思维，真正做到 “执法思稳定，办案想发展”，并成为政治上忠诚、思想上警醒、作风上务实、业务上过硬的法律守护者；又要外化于行，努力将法治思维和理性执法融入到检察办案的各个环节，严格依照法律精神、法治原则、法律规范和法定程序，正确行使公诉权、诉讼监督权、检察侦查权三大检察权能，[3]使之成为促进法治建设和经济建设的重要法治方式，尊重保障人权，有力惩治犯罪，严防冤假错案发生，有效维护司法公正，不断提升司法公信力。

二、合理优化检察权，努力提升监督效能

董必武同志在1954年3月29日第二届全国检察工作会议的讲话中指出：“人民现在需要检察机关，将来是否还需要呢?应当肯定地说还需要。这是因为国家还存在时，它的法纪必然存在，维护法纪的机关也必然存在。直到国家消亡，人民不需要国家机器的时候，才不需要检察机关。” 董老的讲话，深刻地揭示了检察机关存在的必要性。而随着我国社会主义民主政治的发展和依法治国方略的实施，人民群众的权利意识不断增强，不断加强检察机关建设，完善中国特色的人民检察制度，科学合理优化检察权，既是法治社会发展的必然，也是符合董必武法治思想的。笔者认为：

第一，优化检察权应遵循“四个原则”：

（一）立足本土原则。本土一般指本国国情。它包括政情、社情和历史文化传统等方面。我国目前所处于并将长期处于的社会主义初级阶段的政治、经济和文化等，则构成了我国国情。而历史经验表明，任何脱离或忽略本国国情的改革设想或制度设计，都是不切实际和难以推行的。因此，优化检察权同样需要在现有国情基础上进行。即一方面，要注重立足于中国的国情和法制现实，清晰认识中国特色人民检察制度形成和发展的特殊性，认真考量我国检察机关法律监督的司法属性，以便“从中国的权力架构中、从检察机关运作的实际情况中思考检察职权优化配置的问题”；[4]另一方面，要注意考察与研究全球检察制度的多元化特征，积极借鉴域外检察理论、制度和检察机关运作方式，并加强与国内刑事诉讼法律理论、制度与实践的良性互动，进一步完善具有中国特色的社会主义检察制度，使检察权有效服务于我国民主法治建设和刑事诉讼司法实践。

（二）依据宪法原则。宪法是国家的根本大法，是产生国家机关的法律依据和国家权力的法律来源。我国宪法通过汲取先进的法治文化与理念，确立了检察机关的法律监督地位和检察权的依法独立行使。在法治思维视野下，检察权的优化配置更须在宪法规定的国家权力架构内进行，并在宪法的总体框架内为完善法律监督方式、独立行使检察权提供更有力的法律保障和制度保障，才能有效推进依法治国进程和和谐社会构建。

（三）尊重司法规律原则。所谓司法规律，是指司法活动中客观存在的、不以人们的意志为转移的、一定条件下经常起作用并决定司法发展趋势的内在的、本质的必然联系。在法治思维语境下，法是根植于自然的最高理性，司法规律则是司法实践中产生并被证明具有一定科学性和法治生命力的客观规律，理应予以遵循。而充分认识并利用司法规律来优化与配置检察权的过程，实质上是对人民检察制度本质认识不断深化并助推人民检察制度可持续发展的过程。检察权的配置如果离开了司法规律，就有可能偏离人民检察制度的本质及其功能，即使检察权能得到了一定的扩张或缩减，但绝不是法治意义上的科学、合理优化。

（四）强化法律监督原则。优化配置检察权是为了坚持、巩固和完善中国特色社会主义检察制度，有效解决检察权运行中出现的问题，使检察权能独立行使，符合依法治国和人民群众对司法公正的要求。因此，应根据法治发展与需要，准确把握检察机关的法律性质、地位及其职能定位，认真研究检察权运行中存在的突出问题，切实从完善检察制度、强化法治方式上着手，从强化法律监督、提升监督效能上着力，积极探索并完善法律监督范围、方式、途径和措施，真正实现优化配置检察权的目的。

第二，优化检察权应围绕三大检察权能有序推进：

（一）完善公诉权

当前，我国正处于经济社会发展转型期、利益格局多元期、社会矛盾凸现期、刑事犯罪高发期，而公诉权的运行则显现出不符合社会发展趋势及法治需求之处。如行使公诉权过于行政化，既影响了公诉权的有效发挥，也难以激励公诉人员的办案积极性和工作责任感；且其监督手段主要是抗诉或向被监督者制发检察建议、纠正违法通知书等，由于除抗诉和民事再审检察建议外，法律并未规定检察建议、纠正违法通知书应有的法律效力及被监督者不接受监督应承担的法律后果，以致公诉权监督手段单一、刚性不足，监督缺乏权威性。因此，优化完善公诉权，应当以实现公诉权的司法属性和法律监督功能为核心目标。

一要加强公诉权的司法化改革。可在推进公诉工作专业化、精细化的同时，有序推进公诉部门主任检察官责任制，并赋予主任检察官以相应的责任和更大的公诉自由裁量权，以促进能动司法，切实改变目前公诉权运行中“审而不定，定而不审”的行政化状况，使公诉权成为服务改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的有效法治方式，不断适应司法化要求。

二要赋予公诉权对相关程序的启动权。建议有关立法在明确检察建议、纠正违法通知书相应的法律效力的同时，赋予公诉权对纠正违法、追究责任等程序的启动权，并使这种监督必然启动。如可规定：被监督者接到检察建议或纠正违法意见书后，应当在规定期限内立即纠正，并将纠正整改情况回复同级检察院。如果被监督者拒绝接受监督，同级检察院有权提请上一级检察院向被监督者的上一级机关提出检察建议或纠正违法意见书。检察院对于被监督者具有严重违法行为或故意不纠正违法行为的，可建议有关机关对其予以行政处分及责任追究；构成犯罪的，则依法追究其刑事责任。

（二）强化诉讼监督权

诉讼监督是检察机关实施法律监督的重要内容。为使检察机关更好地发挥纠正违法行为、保障公民权益的作用，实现检察权对行政权、审判权的制衡，应进一步强化与完善诉讼监督权。

一是完善立案监督、侦查监督调查权。为使检察机关及时掌握侦查机关“应当立案而不立案”与“不应当立案而立案”等情况信息，加强立案监督和侦查监督，建议立法可赋予检察机关对刑事立案与侦查案件材料的调阅监督权。即检察机关有权调阅侦查机关的刑事立案受案、立案、破案的登记表，立案案件案卷材料，不受案、不立案、撤案决定书及案卷材料，以及侦查活动采取强制措施等情况，以防止侦查机关出于地方保护或利益驱动，随意滥用国家公权介入经济领域或民商事纠纷的行为，确保司法公正。

二是完善对“另案处理”、“以罚代刑”等案件的审查监督权。建议立法明确规定，检察机关在审查起诉案件中，发现侦查机关“另案处理”的涉案人可能触犯刑律、依法应予刑事追诉的，可要求侦查机关说明理由；如果“另案处理”理由不成立的，检察机关有权决定将“另案处理”的涉案人与其他犯罪嫌疑人并案处理，依法追究其刑事责任。同时，法律亦应规定，检察机关对于行政执法机关作行政处罚的案件，认为可能涉嫌犯罪的，可向行政执法机关查询案件情况；经审查，认为构成犯罪的，应当通知行政执法机关按照管辖规定向公安机关移送相关案件，行政执法机关应当执行，并将执行情况回复检察机关；行政执法机关不移送的，检察机关可通知公安机关直接予以立案。对于公安机关接到检察机关立案通知后仍不立案侦查的案件，经省级以上检察机关批准，可由受理案件的检察机关自行立案侦查，以增强检察机关对立案监督的刚性与权威性。

三是完善对强制性措施的审查监督权。为保障公民的人身自由和合法财产不受侵犯，建议立法赋予检察机关对侦查机关使用拘留、取保候审、监视居住及搜查、扣押、冻结等直接剥夺人身自由、控制他人财产等强制性措施的审查监督权；[5]并在有关法律中规定，犯罪嫌疑人及其近亲属自行或委托的律师不服公安机关作出的拘留、取保候审、监视居住及搜查、扣押、冻结等强制性措施的，可向检察机关提出申诉。检察机关接到申诉后应当立即进行审查，并作出是否撤销的决定。检察机关决定撤销的，公安机关应当执行。犯罪嫌疑人及其近亲属自行或委托的律师不服检察机关作出的拘留、取保候审、监视居住及搜查、扣押、冻结等强制性措施的，可向上一级检察机关提出申诉；或公安机关不服检察机关作出的撤销强制性措施决定的，可向上一级检察机关提出复核。上一级检察机关应当立即进行审查，并作出是否撤销或维持的决定，下级检察机关应当执行。

（三）优化职务犯罪侦查权

当前，职务犯罪的职务型、隐蔽型、智能型特点日趋复杂化，致使检察机关查办案件中普遍存在着“发现难、取证难、处理难、干扰阻力大”等问题，而“网络反腐”的风生水起，一定程度上也反映出现有侦查体制已滞后于职务犯罪的发展。据此，应在我国刑事诉讼理论指导下，根据检察实践和职务犯罪侦查工作特点及其规律，重构职务犯罪侦查管辖制度，进一步优化职务犯罪侦查权。

一要完善人民检察院机动侦查管辖权。我国刑诉法虽授予检察机关以机动侦查管辖权，但因其限制严格而被实际虚置，进而弱化了反腐查案力度。为之建议：可适当调整侦查对象。如刑诉法可把第18条第2款中“国家机关工作人员”修改为“国家工作人员”，以使国家工作人员中的一部分非国家机关工作人员利用职权实施的职务犯罪案件能列入侦查视线。适当扩大侦查范围。为充分发挥检察机关在职务犯罪侦查中信息、线索、技术共享和证据互证的优势，达到节约司法资源、提升侦查成效的目的，可把国家工作人员“利用职权实施的其他重大犯罪案件”纳入检察机关机动侦查案件范围。适当降低启动层级。为使基层检察院亦能正常行使机动侦查权，排除地域辽阔、交通不便及层层报批程序繁琐等因素的困扰，及时、有效地对职务犯罪开展侦查并果断决策，建议将行使该权能需“经省级以上人民检察院决定”修改为“经上一级人民检察院批准，并报省级人民检察院备案，可以由人民检察院立案侦查”。同时，为加强对该权能行使的严格管理，根据高检院《关于强化上级人民检察院对下级人民检察院执法办案活动监督的若干意见》规定，上级检察院一旦发现基层检察院有不当行使机动侦查管辖权的，均有权指令其纠正，并按照执法过错责任追究的规定，对相关领导和直接责任人员作出处理。明确界定“重大”情形。如果刑诉法对检察机关机动侦查对象、范围、启动层级作出适当调整，则可继续保留该侦查权中“重大”一词对“国家机关工作人员利用职权实施的其他犯罪案件”的限制，以防止该权能行使的随意性，但应对“重大”情形作出界定，以确保法律的统一实施；反之，应消除“重大”一词对该权能的限制，以防止职务犯罪监督缺位和监督成效不佳等现象的出现。

二要完善与职务犯罪相关联刑事案件侦查管辖权。应破除将犯罪主体或罪名作为案件管辖划分标准的常规，借鉴刑法中基于行贿与受贿为对偶关系而将一般主体的行贿罪纳入检察机关案件管辖范围的可行性做法，确立以涉案犯罪性质作为划分侦查管辖权的标准，明确规定与国家工作人员职务犯罪相关联的渎职“原罪”案件、公检互涉案件、妨害司法类犯罪案件以及中国境内外国官员贿赂犯罪案件等刑事案件，均由检察机关立案侦查，以利检察机关审时度势，准确确定侦查方向，加强侦查谋略运用，统筹协调工作节奏，并以侦查此类案件为突破口，查寻职务犯罪线索，收集职务犯罪证据，并发挥此类案件证据互证的优势，有效提升侦查效率。

三要完善职务犯罪基本管辖权。由于职务犯罪没有被害人，其社会危害性主要体现在影响犯罪嫌疑人所在国家机关的声誉上，故《人民检察院刑事诉讼规则》中确立了职务犯罪案件“由犯罪嫌疑人工作单位所在地的人民检察院管辖”的基本标准，具有一定的合理性。建议刑诉法可吸纳该标准，明确将此作为职务犯罪基本管辖权；同时规定，“如果由其他人民检察院管辖更为适宜的，可以由其他人民检察院管辖”，以利于对职务犯罪案件可适时采取指定异地管辖或提办管辖，从法律上为检察机关独立行使检察权、排除地方权力干扰提供保障。

四要完善职务犯罪指定管辖权及侦诉审协调机制。为规范指定异地侦查管辖权及其适用，刑诉法或司法解释应作出规定：1.其适用情形为本地同级四套领导班子成员，或受案司法机关的法官、检察官等司法人员，或涉案当事人的人事关系隶属于本行政区、且与地方领导人存在密切利益关系的涉嫌职务犯罪等案件。2.其适用理由为本地司法人员的整体回避，以使公众对司法人员的公正性不会产生合理质疑。3.其适用方式应仅限于直接指定管辖、并案后由一个检察院集中侦查，一般不允许转指定或将并案拆分后交不同检察院分别侦查管辖，以严格控制指定异地侦查管辖权的行使与适用，提高诉讼效率，并避免侦诉审之间出现更多的管辖衔接与协调问题。4.完善侦诉审协调机制。根据我国刑事诉讼阶段性理论，可采取“侦查管辖和审判管辖并重”原则，明确规定：侦诉审需充分尊重侦查管辖中指定异地管辖的适用现状，在不违反审判级别管辖的前提下，由侦查管辖决定起诉管辖和审判管辖；同时，可以“起诉管辖协调侦查管辖和审判管辖”为原则，规定案件侦查终结后，如果根据审判级别管辖不存在需要变更审判级别管辖情形的，由负责侦查的检察院直接向同级法院起诉；如果根据审判级别管辖规定需要变更审判级别管辖情形的，则由负责侦查的检察院报送上一级检察院，再由上一级检察院向同级法院起诉，以改变职务犯罪指定异地管辖中案案协调、程序繁琐的现状，有效提升职务犯罪追诉效率。

三、加强监督制约，努力体现法治成效

董必武同志在1951年9月11日政法系统各部门干部大会的报告中曾指出:“政法工作有没有方向呢?我们说有，就是直接来巩固人民民主专政。”他在1957年3月12日政协第二届全国委员会第三次会议的发言中又进一步强调，政法工作的任务，就是要继续巩固人民民主专政，继续加强我们国家的政治生活，进一步加强立法工作，健全我们国家的法制，更紧密地团结全国的广大人民来共同建设社会主义，同时更有效地同社会主义敌人进行坚决的斗争。进一步加强我们国家的法制建设的一个迫切的任务，就是要大力加强法制宣传教育工作提高干部和人民群众的法制观念，使大家都知道什么是合法和什么是违法，使大家都知道，只要严格遵守国家法制就是维护自己的权利，就能受到国家的保护。只有这样，才能使我们的法制切实地贯彻执行，亦才能充分发挥人民群众对法制执行情况的监督。

从上述论断中可以看到，早在二十世纪五十年代，董老就已明确指出了包括检察机关在内的政法工作的方向和任务，即要巩固人民民主专政，加强国家的政治生活，加强立法工作，健全国家的法制。而在当前法治思维语境下，董老的法治思想和要求仍有积极的指导意义。因为检察机关要担负起法律监督的神圣使命和完成政法工作的重任，就必须首先做到尊法、守法，使法制得到切实地贯彻执行；就必须通过不断健全与完善对检察权的监督与制约，自觉接受社会监督，才能有效防止权力的滥用，确保检察权真正受之于民、用之于民，服务于依法治国和和谐社会建设。

（一）加强人大监督，确保法律正确实施

应当看到，全国各级人大及其常委会对法院、检察院“两院”实施的权力监督和执法监督已经取得了显著成效。因此，立法要在总结、推广人大监督经验的基础上，进一步明确人大及其常委会对检察机关实施监督的监督范围、监督方式、监督内容以及监督意见或情况报告的具体格式、内容等，并健全完善相关监督意见的整改反馈机制、整改情况检查或抽查制度以及责任追究等制度，以改变目前人大监督方式较为单一、监督重点不够突出以及监督意见的整改落实、责任追究不够有力等现象，不断提升人大及其常委会的监督权威，充分体现依法治国实效。同时，检察机关亦要进一步完善工作机制，积极采取工作通报、重大工作专项报告、执法检查、听庭评议以及“检察开放日”活动等各种形式，主动争取并自觉接受人大及其常委会的监督；并探索建立人大代表监督联系人制度，健全人大代表意见建议督办、催办、反馈制度等，进一步加强与人大代表的沟通，充分听取并有效落实人大代表及人民群众的意见和建议，切实改进并加强检察工作，确保国家法律的统一正确实施。

（二）加强公权制衡，提升诉讼监督效能

没有监督的权力必然产生腐败，但“一般来说，权力监督并非在权力之上设置更大的权力或者更高的权力阶位取代原有的权力行使，而只能通过权力制衡予以实现。”[6]从我国设置检察权的初衷与目的看，是通过检察权与行政权、审判权的相互制衡，以保障政治体制架构的理性运行和国家权力之间的均衡性，确保国家法制的统一和法律的正确实施，并实现公检法三机关之间“分工负责，互相配合，互相制约，准确有效地执行法律”的刑事诉讼要求。因此，理性完善公权力之间的制衡机制，才能有效防止检察权的滥用，并改变目前刑事诉讼中检察机关与公安、法院之间“重配合轻制约”的现状。

一是可建立公安机关对检察人员违法行为通报制度。即公安机关发现检察人员在检察工作中有违法违纪行为的，可向检察机关制发书面公函，检察机关应及时开展调查，并将处理结果书面函复公安机关。

二是可建立法院对不起诉决定的审查制度。即公安机关对检察机关的不起诉决定申请复议、复核后意见仍未被接受的，有权向法院申请审查。法院受理审查申请后，应对检察机关行使不起诉权的程序和实体进行审查。法院如果认为被不起诉人的行为已构成犯罪，且需要追究刑事责任的，应向检察机关发出书面公函，要求检察机关提起公诉；若建议不被采纳，可要求上一级检察机关督促执行。

三是可健全法院建议检察机关变更起诉的制度。即法院在审理案件中发现有新的犯罪事实，应书面建议检察机关予以补充或变更起诉；法院认为检察机关不同意补充或变更起诉的决定有错误的，可以向上一级检察机关提出书面建议，上一级检察机关仍不同意补充或变更起诉的，法院应当就起诉指控的犯罪事实依法作出裁判。

四是可健全法院对不符合起诉规则案件的不予受理制度。即对于检察机关不符合起诉规则的或违反级别管辖规定提起公诉的案件，法院有权不予受理，由检察机关依据相关规定予以完善后重新提起公诉或根据级别管辖规定另行提起公诉。[7]

此外，可进一步探索并建立行政执法机关与检察机关的配合协作工作机制、行政执法机关不予立案异议反馈机制以及检察机关与行政执法机关相互移交案件工作机制等，以加强行政执法机关对检察权行使的制约。

（三）加强自侦监督，提升司法公信程度

人民监督员制度自2004年8月在检察机关试点以来直至在全国实行，客观上较好地填补了“谁来监督监督者”这个监督真空地带和理论界、司法实务界的难题，并对推进司法体制改革，促进检察权的正确行使和司法公正，发挥了重要作用。但该制度在法律依据上、人民监督员的选任及管理上以及监督效力上还存在一些不足。因此，建议以法治思维来加以改进与完善：

一是建议立法在加强调研和充分论证的基础上，对人民监督员制度作出明确规定，使之有法可依。

二是完善人民监督员选任与管理机制。建议参照全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》，可以由检察院所在地的机关、团体、企事业单位和基层组织民主推荐与符合条件的公民自行申请相结合的方式遴选人民监督员；建立由人大常委会法工委与同级检察院人民监督员办公室共同审查拟任人员，由检察院提请人大常委会任命人民监督员的操作程序；实行由同级人大常委会任命并向人民监督员颁发任命书的工作制度，并明确人民监督员对同级人大常委会负责，接受同级人大常委会的领导；对于人民监督员参加监督活动应当享受的补助，可参照人民陪审员制度，由检察院向同级财政申请后专款给付，或直接由同级人大常委会予以给付；规定同级人大常委会有权分别听取人民监督员办公室和人民监督员关于实施监督等相关情况的汇报，并对制度实施中的问题提出意见和建议，以接受人民监督员的监督，使人民监督员在实施监督中能够保持中立、超然的地位，使该制度真正成为具有民主性质和制约功能的法律制度，并赢得社会更多的信任与认可。

三是增强人民监督员监督效力。建议将该制度置于整个刑事诉讼体制中来考虑，吸收国外大陪审团制度和检察审查会制度的合理内核，进一步完善其监督定位与功能，改变“听汇报式监督”形式，确保人民监督员的知情权和实施监督所应介入的深度，并赋予其监督一定的法律效力，如对上一级人民检察院复核程序的启动权、建议人大常委会适时监督的提请权等，使人民监督员制度在以“权利制约权力”中，充分体现民众参与监督的刚性和力度，以顺应世界法治文明趋势。

（四）加强检务公开，确保监督落到实处

检察权只有在阳光下运行，才能确保其刚性与执行力。因此，检察机关要积极推进“检务公开”和“阳光检察”，自觉接受社会公众对检察权行使的监督。

一要“以公开为原则，以不公开为例外”。即除法律规定保密的情况外，检察机关应将执法办案与开展法律监督的依据、程序、流程、结果公之于众。对拟开展或业已开展的各项法律监督工作，可以专题汇报、新闻发布等传统方式，或立项命题、主动征求人大代表、政协委员及其他司法行政机关意见的方式，或直面网络等新媒体方式，主动接受社会和公众监督，有效扩大法律监督辐射面，及时改进不足之处，不断提升执法公信力，并促使检察干警始终保持思想上的警醒，绷紧廉洁从检之弦，依法、文明、规范行使检察职权。

二要增强执法办案和自我监督的科技含量。要通过规范自侦案件询问、讯问全程同步录音录像，引入技术取证固证、多媒体举证示证、远程指挥办案或观摩出庭、实时执法监控等科技手段，不断提升办案信息化、规范化水平，堵却隐性执法、暗箱操作等有损执法公正现象的发生，确保案件当事人的合法权益和检察权的公正廉洁运行。

三要强化上级检察院对下级检察院执法办案活动的监督机制。完善省级以下检察院立案侦查案件上提一级审查决定逮捕制度，健全下级检察院向上级检察院报告制度、述职述廉制度等，以确保检察机关内部监督的有机衔接与运转科学化。

四要深化对重点执法岗位、执法环节、执法人员的监督制约。要严格落实执法过错责任追究制度，加大检务督察力度，严肃查处检察人员违纪违法案件，以促使检察人员内修素养、外树形象，正确行使检察权，更好地发挥检察机关服务大局、保障民生、维护司法公正与社会和谐稳定的职能作用。