董必武依法反腐思想对当代反腐败的启示

宋广奇*

    反腐败是党和政府一项长期而艰巨的工作，在董老看来，依法反腐必须坚持依法办事原则。“依法办事有两方面意义：其一，必须有法可依。这就促使我们要赶快把国家尚不完备的几种重要的法律制定出来。……；其二，有法必依。凡属已有明文规定的，必须确切地执行，按照规定办事。”[1]对此，董老在不同时期发表言论，从反腐机构、反腐法制、反腐方式、反腐策略、反腐败监督以及反腐败信仰等方面进行论述。

一、反腐法治信仰趋向常态化

贡斯当指出：“法律固有的优点，远不如一个民族信服并遵守法律的精神重要”，上述国家取得良好反腐败效果固然与良好反腐方式是分不开，但一个不容忽视的是社会各基层对法治反腐强烈信仰与尊重，使得这些国家具有良好法治环境，确保人民自觉遵守法律，在法律许可范围内从事自己行为，减少了违法行为发生。

从政府角度看，应具有建设廉洁政府和强烈肃贪决心。董老指出：“对于那些故意违反法律的人不管他现在地位多高过去功劳多大必须一律追究法律责任。”[2]。廉洁政府就是要求政府拒绝外界干扰，在法律规则内为公民办事。强烈反腐意识则要求政府无论在何种情况下要严格打击腐败人员，绝不能因职务高低等原因而放纵腐败。

就反腐人员而言，，反腐人员应具有良好人格品格和法律素养。董老认为：“干部决定一切，如果没有干部，司法机构即使建立起来，也难于完成任务”[3]，在个人品质上，反腐人员应受过系统政治教育，具备严格要求自己的廉政意识与行为，对法律有着职业信仰，通过自己行为向社会彰显法律权威，而不凭借反腐权力实现个人目的。在法律素养上，反腐人员要具备扎实法律基础理论，要懂得法律内涵和立法本意，而非抠住法律个别字眼曲解法律，作出有利于相关利益方解释，人为制造案件处理过程中腐败源泉，从而形成对立法原则以及法律权威的挑战。

从公民的角度看，公民要具有信法、守法意识。董老认为：“在我国现今的国内外条件下加强群众的守法思想更有着极端重要的意义。因为在国内人民的敌人还没有完全消灭，在国外还存在着帝国主义的包围他们必然会互相勾结起来破坏我们的事业破坏我们的法律。……如果群众中有不守法的这便容易为敌人的破坏活动打开方便之门使其有机可乘。只有群众严格地遵守法律才能堵住这个漏洞使破坏分子不能钻空子无法隐藏并因而便利我们的司法机关和公安机关集中力量去对付敌人的破坏活动”[4]。公众对法律信仰直接决定自己行为，在一个有法律信仰国家里，公民处理任何事情的第一意识便是怎么按照法律要求来办事，相信彼此是在平等机会里取得事情结果；在一个不信仰法律环境社会中，公民处理事情第一意识是寻求人与人之间关系而不是相信法律，总是在不断追求人际关系来达到办事目的，法律在他们眼里不过形式而已。在这一观念里，公民认为追求事情结果主要是依靠人与人之间关系，而不是个人的水平或者能力，而腐败则成为这种关系的纽带。因此，没有法律信仰社会必然是一个腐败猖獗社会，要真正构建廉洁社会就必须培养社会各阶层法律信仰，只有这样才能从法治角度来预防和治理腐败。

二、反腐败机构趋向独立性

    在反腐历史上，我国出现的政党主导型运动反腐、组织反腐、制度反腐等模式就是针对不同历史情况实施的具体反腐措施。在这些措施中，反腐主体分别表现为不同的组织和形式，政党主导运动型反腐主体主要是党组织。如1951年12月在党和国家机关开展的反贪污、反浪费、反官僚主义的“三反”运动中，“中共中央要求，在机关、企业、学校、部队、农村和城市的街道组织中均应发动‘三反’运动，依靠群众进行检查，并与他们的工作、生产、学习和日常生活联系起来”，[5]“为了有系统地进行反腐污、反浪费、反官僚主义的斗争，中共中央决定，全国从中央到地方，在党的领导下分为党派团体、政府、军队三个系统，成立各级节约监查委员会，有首长负责，亲自动手，发动自上而下和自下而上的按级相互检查。”[6]在这个活动中，各级党委和党委领导下成立的节约委员会便成为这一阶段主要反腐机构。组织反腐与制度反腐的主体是多个具有反腐职能的机构。由于我国机构建设与政治、法律、文化等制度建设之间的反差，一般而言，反腐败机构建设比制度建设要容易完成，也就是说，反腐机构成立之后，但完善的反腐法律等制度尚没有形成，那么，反腐机构也就只能依据职权性质并结合国家政策来开展反腐活动。在组织反腐中，我国反腐主体比较广泛，从广义上看，既有国家成立的专门反腐机构，如政府内设的监察部、政党设立的纪律检查委员会、司法反腐机构以及各个系统内部设立的反腐机构。这些机构在不同范围内、不同领域内存在一定职能，有的是特有的，有的是相互交叉，因此，他们在自己职责范围内起到一定反腐作用，同时由于相互交叉作用又给反腐带来一定的负面作用。

    实践表明，要保证反腐败取得实效，反腐机构就必须具备一定独立性。也就是说，他们在自己职权范围内独立行使反腐职权，不直接或者间接受到其他部门干涉。只有保证反腐机构不受其他部门牵制和束缚，才能确保反腐机构有效的打击腐败。在历史上，反腐机构独立性欠缺较为明显的表现就是党政不分上，而董老则始终反对党政不分的做法。他认为：“党的组织要领导国家机关的工作，这是不可动摇的原则；党的组织不能代替国家机关，这是列宁、斯大林和毛泽东同志教导我们的原则之一”[7]“党无论在什么情况下，不应把党的机关的职能和国家机关的职能混同起来。党不能因领导政权机关就包办代替政权机关的工作，也不能因领导政权机关而取消党本身组织的职能”。[8]董老党政分开主张，在很大程度上为我国反腐机构向独立性发展奠定了一定基础。

三、反腐规则趋向法制化

    从体制上说，法制分为动态法制与静态法制。动态法制是一个立体系统工程，包括立法、守法、司法以及法律监督；静态法制是法律外在表现形式，是指立法机关通过一定形式公布的法律规则。董必武在中共八大讲话中指出：“我们的人民民主法制，是工人阶级领导的人民群众通过国家机构表现出来的自己的意志，是我们国家实现人民民主专政的重要工具”。前最高人民法院院长肖扬认为：“几十年政权建设的经验教训告诉我们，惩腐肃贪，廉政建设，除了法制，别无选择”[9]惩治腐败是一个动态与静态法治相互结合的共同体。

从静态角度看，制定良好的法律规则是廉政建设程度比较好的国家一贯做法。如中国香港地区分别围绕反腐颁布了诸多法律规则，他们不但要求惩罚腐败行为的法制化，还要求预防腐败行为的法制化，共同构成了一套预防和治理腐败法律规则体。在实践中取得了较好的社会和法律效果。在建国初期，董老就指出：“现在的问题是，我们还缺乏一些急需的较完整的基本法规、如刑法、民法、诉讼法、劳动法、土地使用法等。同时，我们也还有许多法规，如惩治反革命条例、管制反革命分子暂行办法、农业税法、工商业税法和私营企业条例，以及政府有些部门的组织条例等，由于政治、经济情况的变化，应该修改的还没有修改，应该重新制定的还没有重新制定。”[10]，在董老倡导下，他领导和协助制定了《政府工作人员惩办条例》、《惩治贪污浪费办法》、《政务院及其所属机关组织条例》、《任免国家机关工作人员条例》、《惩治反革命条例》、《惩治贪污条例》、《人民法院暂行组织条例》、《最高人民检察署组织条例》等一系列法律、法规。 通过专门反腐法律颁布，反腐就具有法律上的规范化和具体化。上述反腐法律规范既有预防腐败的法律规范，又有惩罚腐败的具体措施；既有从思想上引导，又有从行为上规制；既有针对政府官员行为规则，又有针对社会公众的管理秩序。总之，这些反腐法律规范既具有形式上的规范性，又具有实质意义上的可操作性。

从动态角度看，就是要对反腐行为实施和运行过程法制化。也就是说，要将国家的反腐行为纳入法制化的轨道当中，通过建立各种动态机制，实现反腐法律规范在动态机制运行中得到应用并发挥作用。同样，这些机制又必须受制于法律，是法律规范构建的外在运行方式，概括起来，反腐败法律规范的内容主要涉及两个方面和三个系统内的机制建设。两个方面为预防腐败和惩罚，三个范围为政府、司法和社会系统中。具体而言为七大机制构建：公务人员廉政教育机制、个人财产申报机制、政府系统廉政评价机制、反腐预防机制、反腐败惩罚机制、公正选拔人才机制、反腐败监督与社会控制机制。

四、反腐策略趋向科学化

反腐策略是反腐能否取得效果的关键环节，是一个国家反腐的指南针。在我国反腐败历程中，运动型反腐败起到一定作用，但带来一系列反腐弊端，为此，反腐策略科学性尤为重要。董老说过：“革命的群众运动是不完全依照法律的，这可能带来一种副产物，助长人们轻视一切法制的心理，这也就增加了党和国家克服这种心理的困难”[11]，纵观反腐败比较成功的案例，不难发现，他们都很注重将治理腐败与本国国情和社情相结合。也就是说，一个科学反腐策略必须是本土资源与现代观念的结合。由于社会传统等方面均存在很大差异，用同一种方法来实施反腐措施必然会产生多种结果，实践表明，凡是抛开本国实际一味照搬他国经验的国家,在反腐问题上都难以取得预想的成果。在本国实际基础上引进别人成功作法，一般都取得比较好的成果。这也就表明，反腐要取得效果一般要实现两个方面的结合。

一是法治反腐与本国传统文化结合。法治是现代国家治理社会手段，是现代社会发展产物。法律至上以及法律得到普遍遵守是法治社会的两大特征。在法治社会下，法治反腐要树立的首要观念应是法律至上。很多国家由于多年传统习惯影响，对法律认知或者信仰并不能迅速达到法治社会所要求的程度。然而，人们通过道德等良好的传统文化所产生的自律效果也会与法治效果一样具有进步意义。如果人为要求放弃传统而严格按照法治程式来办事，反而会产生不利于社会的效果。因此，法治反腐必须与传统习惯相联系，通过人性化方式将传统习惯寓于法治实施过程中，对法治反腐没有害处的传统习惯应予以引导或者在法治中确认，从而实现法治与传统有机结合。二是法治反腐与现代社会管理相结合。法治反腐的客体是对可能被腐败行为破坏社会关系的调整。如何维护好这种社会关系，通常做法不外乎两种方式：事前预防与事后补救。事前预防就是通过各种制度和运行机制防范腐败发生。事后补救是指通过惩罚等措施对破坏社会关系的补救。从这两个方面看，法治反腐与社会治理有着共同价值取向。随着现代社会发展，社会治理从观念、方式等方面都发生了很大变化，特别是“以人为本”等现代概念的渗透，使得现代国家治理趋向理性化、人性化和规范化。法治反腐只有融入这些理念元素才能使人们对于腐败有着客观认识，最终通过理性认识腐败和严厉惩罚腐败。

五、反腐内容趋向透明化

    腐败是阴暗的产物，公开透明是防止腐败和保证腐败得到有效惩罚的重要措施。也就是说，反腐败必须有明确依据，即有法可依。董老指出：“依法办事是进一步加强法制的中心环节，党中央号召公安、检察、法院和一切国家机关，都必须依法办事。我认为依法办事，是我们进一步加强人民民主法制的中心环节。依法办事有两方面意义：一是，必须有法可依。这就促使我们要赶快把国家尚不完备的几种重要的法规制定出来……。二，有法必依。凡属已有明文规定的，必须确切地执行，按照规定办事；尤其一切司法机关，更应该严格地遵守，不许有任何违反。”[12]在近代，诸多国家都实行了透明政治，特别是对于官员腐败查处，案件进度都会以各种方式公开，接受社会各界监督。反腐内容透明化表现为惩罚腐败标准透明化、形式和手段透明化、腐败事件及处罚结果透明化。反腐内容透明化就是让人们了解国家对腐败所承受最低限度以及对腐败行为的态度。从而对预防和惩罚腐败具有重要示范作用。首先是预防功能，腐败惩处标准与公务人员行为之间一般有着必然联系，实质上是对公务人员行为约束界限。如果公务人员利用职务便利实施自己行为超过法定规定最低限度，就意味其行为应得到惩罚，惩罚腐败标准的公开，即对公务人员起到自律作用，又便于公众对其行为进行监督，大大降低公务人员从事腐败的可能。其次是规范功能，主要表现在反腐形式和手段的公开。一般而言，反腐机构与政府之间也存在千丝万缕的联系，特别在是反腐机构还不够独立情况下，反腐机构对政府还存在一定依附性，也就难免反腐机构在反腐过程中听从于行政机关命令或者包庇腐败行为，反腐形式和手段公开就是将反腐机构行为置于公众之下，是权力运行过程外在表现形式。无疑，这种方式对反腐机构乃至政府行为均起到直接或者间接的规范作用；再次是教育与监督功能。主要表现在腐败案情及处罚结果透明化上，对于腐败案件公开，使得社会各界了解到政府官员腐败程度以及对社会危害，从而激发人们对腐败的仇恨，既做到从自身来抵制腐败，又勇于参与反腐败斗争。如在我国香港地区，当地人们对腐败认识比较深刻，自觉学习反腐败斗争知识，踊跃投入反腐败斗争当中，对香港反腐斗争起到重要作用。此外，对腐败处理结果透明具有重要意义，避免了因身份不同、地位不同而区别对待的不公正现象发生。

    六、反腐监督趋向社会化

社会控制和揭发腐败是发现腐败的重要途径。实践反腐证明：“没有人民的帮助和支持，政府不能独自驯服腐败——而把这种支持动员起来的途径在于那些严肃认真的非政府组织”[13]，只有依靠反腐部门反腐职能发挥与社会共同控制共同作用才能有效发现和挖掘腐败。董老认为：“边区政府的源出于群众，政府负责人是群众代表选出来的，这已表明政府与群众的密切。政府的行政权，已深入到社会基层。政府要倾听群众呼声，采纳群众意见，了解群众生活，保护群众利益，但还不够，还要使群众敢于批评政府，敢于监督政府，一直到敢于撤换他们不满意的政府工作人员”[14]反腐败比较成功案例在实践较为明显突出了社会控制对反腐的重要作用。反腐社会控制是指社会主体以控告、披露或者其他合法方式揭露腐败行为以使其受到惩罚的活动。在西方国家，反腐社会控制表现为公民、社会团体对于反腐败的参与，公民对政府行为就有充分知情权，一方面，公民对政府的信息、行政行为等的了解是一项法定权力，政府负有告知义务。在了解政府信息等内容过程中，公民如果发现腐败现象就可以提出质疑或者控告，直接为反腐机构掌握腐败情况提供了事实或者线索；另一方面，公民还可以对于政府官员个人行为、财产状况等与廉洁有关的个人情况进行了解，如发现可能存在腐败行为，公民可以进行向反腐机构控告或者检举。这两方面监督无疑对于政府官员从事腐败行为产生强大震慑力，从而减少了政府官员腐败机会。在媒体监督上，西方很多国家非常重视媒体舆论监督，通过立法或者各种方式来发挥和保障这一作用。而且，只要媒体披露是事实又不涉及泄露国家秘密，媒体的行为就不会受到任何指责或者追究。在现实社会中，媒体为了吸引观众眼球和追求社会效应，各大媒体一般都会将披露腐败列为重要工作内容之一。通过对腐败的披露，既实现了媒体正确舆论导向作用，又实现了舆论社会监督作用。如有些腐败事件最终惩处，虽不是媒体直接作用的结果，但由媒体舆论所产生社会效应引起社会公愤，从而对反腐机构形成压力，迫使反腐机构深入调查，并最终通过惩罚来回应社会。所以，无论任何一种反腐模式，离开了对社会对腐败直接或间接的控制，就注定该种反腐模式存在很大缺陷，也就会形成“人们正确地或错误地相信腐败是普遍的，官员们的廉洁性就被降低。如果他们抵制腐败，他可能发现难以履行职责”。[15]