从“社会主义法治理念”角度浅析

董必武“依法治国”远见思想

彭谦　　赵雷*

董必武先生是一位伟大的无产阶级革命家、杰出的法学家、政治家，领导并参与建立了新中国，为新中国的法制建设立下了汗马功劳。董必武先生是新中国成立之初唯一的一位受过外国法学专业培训的领导人，具有深厚的法学理论功底。董必武先生身居新中国法制建设领导职位，倍感宪政法制建设的重要。新中国成立后，董必武先生先后担任政务院副总理兼政法委员会主任、中共中央检察委员会书记、最高人民法院院长等职务，工作内容涉及立法、司法、行政等各个方面。立法权、司法权和行政权是构成国家权力的基本要素，也是宪政法制建设的重要内容。

我们党近些年来提出“依法治国”“建设社会主义法治国家”的宏伟蓝图，使得董必武先生的思想又被更多地关注。“所谓依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。”[1]十一届三中全会以来，邓小平提出了“依法治国”的初步概念。此后，江泽民于1996年在中共中央举办的法制讲座上鲜明地提出“实行依法治国，保障国家的长治久安。”1997年，中共十五大根据我国社会转型的发展要求，进一步明确指出“依法治国”是“党领导人民治理国家的基本方略”。1997年，依法治国基本方略写入党的十五大报告，1999 年“依法治国，建设社会主义法治国家”正式入宪。在中共十七大报告中，胡锦涛明确提出要坚定不移发展社会主义民主政治，全面落实依法治国基本方略。可以说，董必武先生是“依法治国”思想的最早提出者和践行者，他倡导建立健全的法制体系，使得国家各项事务都“有法可依”；同时要严格依法办事，使得国家的各项事务都“有法必依”。不得不折服董必武先生的远见卓识，中国改革开放后的法治建设发展方向正实际契合着董必武先生构想的蓝图。

一、立法方面“有法可依”

董必武先生倡导的“依法治国”思想包含的第一方面是“有法可依”，他认为国家的发展离不开法制的建立，新中国只有建立了自己的法制才能保证国家长治久安。在军事法院院长、军事检察院检察长会议上讲道：“什么叫做法制？我们望文思义，国家的法律和制度，就是法制”。“法制有什么作用？没有它行不行？上面说过没有它是不行的。‘不以规矩，不能成方圆’。这个道理对不对？我看很有道理。简单地说，国家没有法制，就不能成为一个国家”。“人类进人文明社会以后，说到文明，法制要算一项，虽不是唯一的一项，但也是主要的一项”。他引用孟轲的话证明国家的发展离不开法的实施：“上天揆道也，下无法守也，朝不信道，工不信度，君子犯义，小人犯刑，国之所存者，幸也。”[2]

他担任华北人民政府主席时说：“建立新的政权，自然要创建法律、法令、规章、制度。我们把旧的打碎了，一定要建立新的，否则就是无政府主义。如果没有法律、法令、规章、制度，那新的秩序怎样维持呢？因此新的建立后，就要求按照新的法律规章制度办事…….我写过一句‘恶法胜于无法’，意思是我们的法虽然一时还不可能尽善尽美，但总比无法要好。我说 恶法’，是指我们初创，一时还不完备的法。”[3]由此看出，即使立法技术不健全，也要坚持建立自己的法律体系，这是董必武先生所坚持的，有法可依是防止领导人恣意的最根本的方法。在破除旧法上，董必武先生并非采取一锅端的办法，而是取其精华去其糟粕，旧法中符合法理的部分予以保留，比如程序方面的两审终审制原则、公开审判原则等等。同时董必武先生也提出，诸如诉讼法并非是可以一蹴而就的，新中国缺少审判的实践经验，各地有自己的一套诉讼程序，欲制定一部通行全国的统一且适合中国国情的诉讼程序法是需要时间的。为此薄一波同志曾予以高度评价，他说：“董必武认为加强民主与法制建设，可以使党和政府的活动做到‘有法可依’、‘有法必依’。在群众运动一个接着一个的年代，他对法制建设的认识达到这样的境界，是很可贵的。”[4]

董必武先生对立法方面的前瞻性不仅仅停留在应当建立健全法制角度，同时他还强调法制定后的内部协调问题，也就是法律竞合问题。他指明当时中国各地方、各层级机关制定出的法的一个致命问题便是法律竞合冲突矛盾明显，下位法明显未遵从上位法，平行法之间权责规划不清，一个问题每个机关都依“法”享有管辖权，结果便是互相争权，或相互推诿，使法制形同虚设：“有的上下级规定的办法自相矛盾，譬如政务院批准的海关法与中央财政部公布的私盐查验处理暂行办法，照政务院所批准的海关法，私盐归海关处理，而照财政部的处理办法，私盐归盐务局处理，两者不一致... ...有的地方对于同一性质的事件，规定的办法很不一致……”[5]。有在制定法律的大潮下，有的机关自己制定的法规竟然连自己都忘了：“问题较多的是各种暂行办法。所谓各种暂行办法，实际是一种法令。这里边有这样些机关，自己公布了一种办法，后来自己又忘记了。”[6]董必武先生的远见在今天同样适用，虽然我们的普法教育进行了几十年，培养了大量的法律人才，但法律竞合问题、越权制定法规和有法不依的现象仍大量存在，这会在无形中削减法制在人民心中的作用与地位，降低人民对国家公权力的信任感，在此我们有必要再次研读董必武先生的法学著作，领会其法学思想，以更好地解决现存的问题。

二、坚持文明执法与“有法必依”

董必武先生所倡导的“依法治国”思想包括的第二方面为“有法必依”，即一切国家机关、公职人员、公民及社会团体都必须严格遵守国家的宪法法律，保证宪法法律在国家生活中至高无上的地位，这是依法办事的关键。总结董必武先生的“有法必依”思想，可以归纳为三点：一是严格依法办事；二是转变党的执政方式，不允许法外特权；三是提高司法人员素质、扩大法律人才，强化法学教育。

首先在严格依法办事方面，董必武先生认为，法制建设的关键是依法办事，这里主要指政府的依法办事。他多次强调：“我们国家法制是人民意志的表现，所以，违反国家法制，就是违背人民的意志。”[7]我们国家是人民民主专政的社会主义国家，法律是人民代表大会制定，便是人民意志的最完整体现，违背法律的意志便是违背广大人民的意志，因此行政机关不得违法，否则要受到法律的制裁。

其次在规制政党行为方面，董必武先生认为，政党更需依法办事，决不允许有超越法律的特权。在新中国成立初期，党政不分、党委包办风盛行，董必武先生主张还政于政府，不应以党委来代替国家政权。同时他指出：“政府所颁布的法令，所定的秩序，我们党员应无条件地服从和遵守。那些法令和秩序是经过了一定的手续才制定出来的，秩序是经过一定的时间才形成起来的。在制定和形成时，已经渗透了我们党和我们自己的意见和活动。我们如果违背了政府的法令，破坏了社会的秩序，我们自己必须负责，受到国家法律的制裁。”“在我们党内，恰恰有这样一些同志，他们认为，天下是他打下来的，国家是他创造的，国家的法律是管别人的，对他没有关系，他可以逍遥法外，不遵守法律。”“还有些干部居功自傲，不把国家的法律、法令放在眼里... ...这种思想是极端错误的”[8]说明董必武先生早已看到“人治”的苗头，“依法治国”的重点在于“依法治党”，若是连自己制定的法自己都不遵守，又岂能要求人民遵守呢？党内领导干部不守国法，便是人治的表现，是封建历史糟粕思想的延续，何以见得共产党的先进性所在呢？这样的道理放在今天仍然适用，党内依然存在严重的腐败问题，借权敛财，权力得不到有效制衡与监督。温家宝同志多次强调要依法办事，在法律之下行事，完全印证了董必武先生在几十年前提出的思想，可见他的前瞻性。

再次，提高司法人员专业素质、扩大法律人才的关键在于法学教育，新中国成立后，董必武先生出于多种考虑，并没有将旧中国的司法人员一锅端，而是对其进行新思想教育，对于合格的人员允许其重新上岗，最大限度的保证了司法资源的基本需求，同时倡导多开办法学院校，编纂新法学教材，培养更多的法律人才，保证新中国司法事业的顺利推进。改革开放35年后的今天，市场经济等因素对于法律人才的呼唤，中国的法律教育成几何次方似的大力培养人才，也正是董必武先生所愿看到的。但我们必须看到，董必武先生所处的年代正值计划经济年代，可以说并不存在今天的“市场”这个巨手的推动力，他仍能坚持这样的想法并付诸实践，实则难能可贵。

三、实现公正高效权威便民的司法

董必武先生自始至终倡导“人民司法”、公正独立司法等原则。

首先，董必武先生认为新中国是人民当家作主的国家，人民享有主权，自然作为国家权力一支的司法权也应当坚持人民民主制，即无论司法的原则或是程序必须始终坚持为民服务的宗旨，始终站在人民的立场处理问题。他认为这是与旧国家旧法制的根本区别所在，不搞特权，人民的利益高于一切。具体措施诸如合议制、人民陪审制、公开审判制等等，吸收或接受人民群众进行监督。解决人民的困难也是“人民司法”的重要一项，董必武先生曾说：运用人民司法这个武器，“必须全心全意地站在人民立场上。单是这样是不是就够了呢？不够！还一定要采取最便利人民的方法解决人民要求解决的问题。”他还指出，“哪些地方的司法机关中有组织不纯、政治不纯和思想不纯的现象存在，那里就必然表现出不是失掉人民立场，就是没有采取最便利人民的方法解决人民所要求解决的问题，那时人民就责备我们，反对我们，说我们的人民法院，不是共产党的法院，而是国民党的法院。” “人民司法工作者必须站稳人民的立场，全心全意地来运用人民司法这个武器。”[9] 1953年4月，他在第二届全国人民司法会议提出下一阶段的主要任务就是“研究怎样建立便利于人民的审判制度”，保证审判质量。司法为民的最直接表现是司法便民，针对早期司法效率低下、久拖不决的现象，董必武先生说：“ 即使我们立场站得稳，但工作方法不好，人民还是会反对我们的，我们积压案子、拖拉，手续繁琐，人民就已经不耐烦了，他们说，‘在国民党当政时打官司要钱多，在共产党当权时打官司要寿长’。” “审判机关还是应该从便民着想，尽量使手续简化，在农村和大城市不要强求一样。”[10] 现如今简化程序、便民司法已成为一种国际大趋势，各国各有不同的措施。美国的司法是“有钱人的游戏”，穷人被统治者理所当然地认为不应当利用司法武器，联邦法院九名大法官“决定着一切”；这与董必武先生的思想形成完全对立，并与国际大趋势所不符。他的设计初衷便力争避免出现美国式司法，并竟与现金国际司法趋势相吻合，令人折服。

其次，董必武先生认为新中国的司法应当坚持公正独立司法原则。在1956年全国人民法院会议上曾讲：“有些人对判决不满意，经过各种办法说服后仍然要乱闹，对这种胡闹的人，我们就要采取必要的办法，可以将他押回去。不然这个国家机关就将一件事情也不能办了。因为判决是很难使双方都满意的，不能说我们执行了国家法纪就脱离了群众。”[11]澳大利亚曾经的首席大法官布伦南爵士曾说过，法院不是“人民的法院”，而是“为人民的法院”，笔者认为这一说法更准确，这里的“人民”是一个宏观概念，可以表述为“公共利益”，而并非具体的某个人，法院要依法办事，站在人民的角度想问题、为人民解决问题，而不可以不具备司法专业知识的民众为法官，也并非事事皆以某个民众的实际诉求为准则做判决。独立的意义在于法院仅“以事实为依据，以法律为准绳”，而不被诉求方的诉求所左右，拒绝被扣以“人民”大帽子的不合理诉求，拒绝“多数人的暴政”。与此同时，司法机关独立于行政机关，不受行政机关干涉。董必武先生指出：“法院是惟一的审判机关，别的机关不能审判。为什么呢？因为国家的审判权没有给他们，只给了法院。有审判权的机关是特定机关，国家任命一些人代表国家进行审判。别的机关不能作判决，因此法院和别的机关处理问题不一样。”[12]他所期望的在今天的中国表面上已经实现，但司法系统经费来自国家财政拨款，因此经济上受制于政府，在审判中自然与政府或其领导干部有着千丝万缕的联系。解决这一问题的最好办法是国家财政完全由全国人大掌控，真正实现“人民主权”，能防止政府机关“人治”的出现。

四、普遍、严格遵守法律

董必武先生法治思想中“守法”方面主要指普通民众守法。

人民共同缔造了新中国，自然旧的法律不必遵循；董必武先生说，新中国逐步走入正轨，需要依法而治，政府机关需要严格依法办事，普通民众也需要守法，这样能保证国家长治久安。对于群众运动，他提出：“在过去各种大规模的群众运动中，我们都胜利地完成了任务，这是好的一方面。但是，也应当肯定地说，在这些运动中间也不免有些负作用... ...因为群众运动是不完全依靠法律的，甚至对他们自己创造的表现自己意志的法律有时也不大尊重。”[13]在当时政治敏感时期，董必武先生能提出这样的论调需要十足的勇气与冷静的头脑，这种声音在当时实属凤毛麟角，能够坚持已见，坚持法治，足见其超人的胆量和非凡的远见卓识。无论当时或之后是否采纳董老的观点，他的思想都足以警醒我们后人。欲使人民群众守法，要首先使群众信法，树立法律权威，这是一项工程。封建年代虽有法，但君权便为法，有很强的恣意性，到后来民国时期，统治者不体恤人民疾苦，群众从心底不信法、逆反旧法，直到新中国建立，守法的传统没有建立，群众习惯性的不信法，使得这项工程很艰巨；董必武先生曾这样说道：“我们的人民民主专政的政权要想办法使人民从不信法，不守法变为信法、守法，这虽然是比较困难的任务，但是我们必须要完成这个任务。”如何实现这项工程呢？就需要在全社会建立良好的法制环境；董老讲，同时教育人民守法，首先要使国家机关工作人员守法。

董必武先生的远见卓识令人折服，虽然中间的几十年并未按照其设计的蓝图“施工”，但亡羊补牢为时未晚，今日的中国特色社会主义法治已初步形成，接下来要做的是继续完善并坚定不移的实施，我们有必要再学习董老的思想，继承前人正确的思想少走弯路，为社会主义中国发展夯实法律基础。