依法办事思想的价值目标是构建法治国家

施新州  国家法官学院 

仅从字面上来理解，董必武依法办事思想的内涵与外延都是狭窄的，但是如果系统研究其讲话文稿就会发现，其内涵与外延要深广得多。董老思考的核心问题是国家政权建设，其内容涵盖法律与国家的关系、法律与政党的关系和政党与人民代表大会、“一府两院”之间的法律关系，以及人民代表大会与“一府两院”各自功能的法制保障等等。因此我们可以说，董老依法办事思想的价值目标是构建法治国家。

一、依法办事思想的基本内涵及其对当前政治发展影响

董老正式提出其依法办事思想，是在党的“八大”上所作的发言中，他明确提出“依法办事是进一步加强法制的中心环节”的重要观点，并具体阐述了依法办事思想的基本内涵。结合当前对董老思想办事思想的研究成果，我们首先明确一下其基本内容与价值取向。

（一）依法办事思想的基本内容与价值取向

1.依法办事思想的基本内容

所谓依法办事，用董老的解释就是，“法只能是办事的准绳，只有从实际出发，对事务的本身和它相关联的各方面，加以周密的分析，才能达到妥善办事的目的。”[①]具体来说包括两方面内涵：一是有法可依，二是有法必依。然而，这一方面的论述仅仅是董老依法办事思想在技术层面的内涵，在运用领域上却是较为广泛的，譬如董老所强调的“党中央号召公安、检察、法院和一切国家机关，都必须依法办事”，[②]也正是在这个意义上，董老才提出依法办事是我们进一步加强人民民主法制的中心环节的重要论断。而对这一层面的理解，我们可以谓之以依法办事思想的价值层面或价值取向。

2.依法办事思想的价值取向

基于董老依法办事思想的基本内涵与外延，我们可以看到，其价值取向在于法治国家的构建。事实上，这已经有多位学者进行过论证，譬如沈宗灵曾指出，“‘依法办事’与‘依法治国’意思上是类同的，但‘依法治国’在更广泛、更高层次、更庄重意义上表达了这一基本意思。”[③]王怀安很早就在其文章中指出，“董老讲国家法制时，尽管用的是‘法制’，还没有用过‘法治’二字，也没有讲‘依法治国’。但就董老所讲的‘法制’内容和实质来说，已是今天的法治思想了，并为‘依法治国’做了理论准备和思想准备。”[④]也许正是在这个意义上，张愍才在其《董必武法治思想初探》中提出董老是“主张法治的第一人”。熊先觉则更为明确地指出：“‘依法办事’是董老法治思想的精髓，是他的治国思想，即‘依法治国’思想”，[⑤]并将之称为董老依法办事的“治国论”。他进一步指出：人们长期以来对董老的“依法办事”思想仅作了片面意义上的理解，认为它仅是指司法机关依法办案，而未认识到一切机关都必须依法办事即“依法治国”，他还着重指出“这种局限于依法办案，当然是错误的”。[⑥]潘爱国则直接从法治现实（土壤）、法治意识（内核）、法治规范（圭臬）、法治观念（中枢）和法治理想（涅槃）等五个方面论述了董老的法治国家观；[⑦]胡昌泰也认为董老“从理论和实践的结合上创立了法治国家观”。[⑧]从上述研究成果我们可以看到，董老依法办事思想的价值取向就是为社会主义中国的新生政权打造牢固的法制保障，即要建设一个社会主义的法治国家。

3.依法办事思想是一以贯之的。

董老依法办事思想的提出，是基于他的深厚法律素养和丰富政治阅历及其对法律和国家政权之间关系的深刻认知。他的这一思想无论是在解放前还是在解放后都是一以贯之的。

早在一九四八年十月十六日他在人民政权研究会上的讲话中就提出建立新的政权就自然需要创建新的法律和规章制度，在他看来新的政权建立后，“就要求按照新的法律规章制度办事。”[⑨]当然，此时的法律是指新的法律，即是根据无产阶级和广大劳动人民的意志和利益而拟定的。建国后，在一九五四年一月十四日政务院第二百〇二次政务会议上作当年政法工作主要任务说明的报告时，他也曾明确指出，“今后如果要按法制办事，就必须着重搞立法工作。”[⑩]直到在一九五六年九月十九日党的八大上的发言中的系统阐述。董老提到依法办事当然不止这三次，而在这三个时间点上提出都是根据不同的政治发展状况而具有明确的针对性（分别是在新政权和全国人大建立前以及党“八大”），这体现出了董老在根据我国政治发展的进度来把握着对法治国家建设的现实要求。

（二）对我国政治发展的影响

董老依法办事思想对我国政治发展产生着重大影响，这主要体现在对我国政治发展的法治方向上。具体来说包括以下三个方面，一是对党的八大的决策的影响，二是对其他中共党人法治思想的影响，三是对当前依法执政和依法治国的影响。

1.对党的八大的决策的影响。董老依法办事思想是他在1956年的中共“八大”上的发言中系统阐述的，是他对建国几年来我国政权建设及其法制工作进行认真思考和总结的结果。“董必武同志更对法制建设进行了系统的探索，提出了不少重要意见。以他们的探索成果为依据，八大作出了相应的决策。”[11]这一点从薄一波评价八大的探索贡献中也可以看出来，他认为，除了经济领域之外，董老关于法制建设的观点在八大展示的探索成果中是最为重要的，他尤其强调董老“明确提出了党政职能分开的原则，认为加强民主与法制建设，可以使党和政府的活动能做到‘有法可依'、‘有法必依'。在群众运动一个接一个的年代，他对法制建设的认识达到这样的境界，是很可贵的。”[12]陈守一和蔡定剑也曾指出“这些理论仍将成为我们今天法制建设的指南”。[13]但是八大的正确决策并为坚持而中道受挫，但这并不影响董老思想的价值，遗憾的只是由于未坚持而付出的成本和代价过大了。

2.对其他中共党人法治思想的影响

这里我们可以从彭真和江华身上得出结论。董老在主持政法工作时就一直支持彭真工作，彭真在担任全国人大常委会委员长时所体现的许多思想是与董老依法办事思想一脉相承的。譬如他曾指出，在宪法和法律已经颁布的情况下，我们“不仅要按方针、政策办事，而且要按法律办事”，[14]“目前我们已经颁布了宪法，如再按过去那样办事就不够了。必须加强法制，完备我们的法律，才能保障社会主义建设的顺利进行。”[15]在谈及党的领导问题时彭真指出，“党领导我们制定法律，党也领导我们贯彻与执行法律，党的领导并不影响独立审判……党的领导是为了保证检察机关正确行使职权完成任务”。[16]江华是继董老之后的又一任最高人民法院院长，同样也深受董老思想的影响，正如张愍所评论的，“江华的司法理念与董必武的法治思想是一脉相承的，与董必武关于司法领域的思想观点基本上是一致的”。^[17]董老依法办事思想正是通过影响像他们这样的中共党人来影响我国政治发展的进程的。

3.对当前依法执政和依法治国的影响

庄汉曾在《董必武法制思想与当代依法治国理念之关联》中论述了董老法制思想对当代依法治国理念的影响。[18]事实上，从党的十一届三中全会提出“发扬民主、加强法制”的要求到十二大提出坚持“党在宪法和法律范围内活动”的原则，从邓小平将董老的“有法可依”、“有法必依”的法制思想发展为“有法可依”、“有法必依”、“执法必严”、“违法必究”的法制原则，到江泽民对董老依法办事思想的高度评价并提出要在深刻领会董老的法制思想的基础上“继续和完成他的未竟事业”，[19]这都反映出董老思想对当前我国政治发展的直接影响。然而，董老未竟的事业也是我们党和国家的未竟事业，从一九九四年提出要实行“以法治国”到一九九六年正式提出实行和坚持“依法治国”，就是这一事业的延续。从八届全国人大四次会议把“依法治国，建立社会主义法制国家”作为战略目标载人《国民经济和社会发展九五计划和2010年远景目标纲要》，到党的“十五大”把“依法治国”作为治理国家的根本方略并在九届全国人大二次会议上明确写进宪法，这就从法理上明确了我国政治发展的法治方向。从党的十六届四中全会提出“科学执政、民主执政、依法执政”再到党的“十七大”提出依法执政的具体要求，则是依法治国的具体路径。这都与董老的依法办事思想息息相关。

二、依法办事思想的价值目标是构建法治国家

之所以说董老所提出的依法办事思想的价值目标是构建法治国家，主要是基于两个方面的考虑，一是其关于依法办事思想在价值层面的论述，二是董老自身的政治阅历及其对政治反思的着眼点。

（一）关于依法办事思想价值层面的论述

事实上，在历次研究会的论文集中，多有研究者对董老关于依法办事思想内涵与外延方面的研究成果。[20] 总结起来，包括以下五个方面：

1.在法律与国家的关系上。

法制是一个国家得以维系的最根本的社会规范，董老主张没有法制就不能成为一个国家。而且他很早就注意到法律制定和依法办事对新生政权的重要性。解放前夕他就提到这一问题，即“如果没有法律、法令、规章、制度，那新的秩序怎样维持呢？”[21]建国七年后他更明确地指出，作为一个新生的国家政权要想获得进一步发展，其法制就应该逐渐完备起来，否则，“无论如何不能不说是一个严重的问题”。[22]因此我们可以说，董老是中共早期领导人中较早敏锐地洞察到法律与国家关系问题的先行者。

2.在法律与中国共产党的关系上。

董老提出，在法制建设方面我们一定要坚持党的正确领导，但同时党的机关和领导干部也要必须遵守宪法和法律。他主张在宪法和法律面前人人平等而不允许有特权阶级存在，尤其是党的领导干部要带头自觉遵守宪法和法律（包括党所领导的政府的法令）。这对后来提出党必须在宪法和法律范围内活动的原则有着直接的影响，然而诚如彭真后来所坦言的，这也是建立在十年浩劫的惨痛代价之上的。

3.在党与人大、一府两院之间的法律关系上。

他主张建立党对国家政权机关的正确关系，并要求把党的组织机关和国家机关在结构和功能上都应严格区分开来，党要通过加强各级人民大包大会和一府两院的建设并发挥其功能来实现并加强党的领导，譬如一九五〇年八月二十六日在讨论《中共中央关于调整若干关系问题的指示》后，董老就以中央政法分党组的名义向中共中央提出过建议要“改进党政关系”。[23]同时，他很早就强调人民代表大会制度对于民主政权建设的重要意义，而且在人民代表大会制度正式确立之前就不止一次地强调人民代表会议政治功能的重要性。[24]另外，早在一九四〇年八月二十日，他就曾提出要“使政府真正有权”。[25]

4.在人与法律的关系上。

董老曾系统地分析了人们不守法的历史和社会根源并主张要树立正确的法制观念，他一方面提出要提高人民群众的法律意识，另一方面更强调国家机关工作人员首先要带头守法，并以此带动人人都能重视法律、遵守法律，树立法律的权威。如果这一问题得不到解决，其后果将是严重而且影响深远的。之后的历史包括当前的政治实践已经证明了董老的预断。

5.要注重加强司法机关的建设。

这方面论述较多，董老对此方面的强调不仅是从结构上重视，在其功能的发挥及其相关的研究上也较为重视，他多次提到要加强司法机关的职能，包括对中央政法委的设置问题、法院的司法职能和法院的监察职能等等。我们从董老对审判独立的研究上可以窥其一斑。[26]这些分析即使是在当前对我们的研究也颇具指导意义的。

（二）董老自身的政治阅历及其对政治反思的着眼点

董老自身的政治阅历及其对政治反思的着眼点，就是如何使新中国政权建立在法制化的轨道上。我们可以从三个方面展开论述：一是董老的对旧政权弊端的深刻认知与反省；二是董老对新政权的殷切期望和关注；三是对政治理想信念矢志不移的追求和坚守。

1.对旧政权弊端的深刻认知与反省。

早在一九二六年，董老在谈及十月革命对中国革命的影响时就指出：“中国要想求自由解放，除了国民革命以外，除了向帝国主义者作猛烈的进攻以外，当然没有更走得通的道路了。”[27]他在一九四一年对辛亥革命后的政治发展进行反思时指出，辛亥革命方建立起民主制度便遭摧残的制度性原因，[28]并在分析了当时国内外政治环境后，他呼吁当时的政治应该实现真正的民主化。当然这在当时环境之下是不可能真正实现的。建国后，国家建设面临的基本问题是政权建设，这就面临一个难以回避的问题，即我们要建设一个什么样政治体制？建国初期起临时宪法作用的《共同纲领》第17条规定：要“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律、法令”。但具体如何做到、做好，董老却是有着深思熟虑的。“我们的政权在形式上虽是采取了和原来差不多的样子，但实质上是有很大不同的”。[29]这些认识和反思都是建立在董老对自己亲历的“五朝敝政”基础之上的。

2.对新政权政治建设的殷切期望和关注。

董老在革命过程中始终站在与国民党政权斗争与合作的第一线，对国民党建立的政治体制及其弊端相当熟悉，因此很早就意识到建立一个民主法制国家的重要性。当华北临时人民代表大会开幕时，董老指出，“它是一个临时性的，也是华北一个地区的，但是，它将成为全国人民代表大会的前奏和雏型。”[30]并对其历史地位和价值给予了高度评价。在建立全国政权前夕的华北政府时期，他就认识到作为我们政权的基本制度的人民代表大会如何真正体现广大人民群众的意志，如何既有民主又有集中，怎样才能使人民真正感觉到自己就是国家的主人“是需要很好地研究的问题”。[31]一九四九年七月十七日，董必武同志在全国社会科学工作者代表会议筹备会上的闭幕词中强调：社会科学工作者要关注政治现实并研究我国的政治发展问题。他说，“我们要认真地研究者中国历史中的许多尚未仔细研究的问题，同时我们也要根据每天在发展进行着的社会政治中心的现象，不断地从事研究。”[32]在新政治协商会议举行在即，包括新民主主义国家制度在内的大规模国家建设事业已经开始，他满怀期望地表示，我们就一定能做好这一切工作。在五天后的七月二十三日，董老又具体地指出我们的重点要放在建设，新文化和新教育应该是“而且必须是推进新的社会经济建设和政治建设的强有力的武器。”[33]在一九五一年在中央人民政府华北事务部召开的第一次县长会议上的讲话中，董老强调：加强人民代表会议的工作应该是开展一切工作的中心环节，也是“顺利完成诸般任务的关键”。[34]这都是董老对新政权建设所做的各种必要的组织和思想理论准备。

3.对政治理想信念矢志不移的追求和坚守。

在解放前夕，董老就对其政治理想有过描述，他说，一百多年来我国志士仁人“他们所追求的目标是什么呢？这个目标就是要推翻对人民专权压迫和超经济剥削的反动统治，建立一个独立、自由、民主、统一和富强的新中国”。[35]在如何实现这一政治理想方面，董老是有着系统思考的，即首先取得政权并运用政权逐渐达到我们所想要达到的目的，而且“我们要想为达到所想要达到的目的，还要采取许多步骤，做许多事情”，因此在“我们得到这个政权之后，一定要维护这个政权，巩固这个政权，发展和建设这个政权，这是达到我们目的的第一个门坎”，而且这仅仅是“第一个步骤”。[36]在巩固、发展和建设政权上，董老有着更为深入的思考，那就是要通过法律的方式来建构，他指出，作为一种上层建筑的法律，其形成和发展不仅对摧毁旧基础而且对巩固新基础都起着巨大的作用，“不知道运用法律这个武器，无形中就会削弱国家权力的作用。”[37]他进而又强调，在社会主义新生政权的建设方面，那些必须用法律表现出来的东西我们就应该用法律把它充分地表现出来。正因为有此认识，他对政治理想的追求才会坚定而充满信心且成为他一生的政治追求，乃至于在九十寿诞时还写诗以明志。[38]其中“五朝敝政皆亲历，一代新规要渐磨”的诗句，正是表达了对这一追求的矢志不移。

三、当前政治发展的任务依然是建设社会主义法治国家

如果在建国之初我们党在执政过程中能按照董老依法办事思想，我国当前的法治建设状况就会大为改观。当然历史不容假设，然而董老依法办事思想在当前中国政治发展进程中依然有其指导价值，因为当前政治发展的任务依然是建设社会主义的法治国家。

（一）当前我国政治发展面临的环境分析

对我国政治发展面临环境的分析，是明确法治国家建设任务的前提。由于基本的人口数量和社会经济发展状况都发生了巨大变化，[39]我们发现，在党的八大召开之时与我们当前这两个时期，我们在法制建设和法治意识方面存在着两个方面的变与不变。

1.社会主义法律体系逐步形成但政治结构分化程度依然不够。

这是第一个变与不变。变，在于法律体系从不健全变为体系形成，实现了从无法可依到有法可依的转变。而不变，在于党与其他政权机关的关系上还未根本实现结构上的分化。

在一九五六年，我国法制建设状况有了初步的发展，并根据宪法重新制定了一些有关国家机关和国家制度的各项重要法律和法令。但是整体来说，我们法制不完备的状态还较为明显，“我们还缺乏一些急需的较完整的基本法规，如刑法、民法、诉讼法、劳动法、土地使用法等”，[40]同时还有些条例和管制办法还需要修改和重新制定。而在二〇一一年三月，我们宣布多层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系在2010年底已经形成。国务院新闻办随后发布白皮书声明我国在各个方面已经实现有法可依，这与解放之初的状况形成了鲜明的对比。[41]虽然在法学界有人对此还持异议，[42]但与解放之初相比，我国法律已经比较完备且成体系确是不争的事实。

在国家与法律的关系上，奥尔森是主张二者为同一事物的一元论观点，他认为“国家是一个政治上有组织的社会，是因为它是一个由强制性秩序构成的共同体，而这个强制性秩序便是法律。”[43]可见，国家在发展过程中法律的积极功能，尤其是法律在国家政治结构分化上表现出来的意义。对此，董老曾多次强调，党对政权机关的领导就是要让其发挥其作为国家政权机关的作用。“党领导着国家政权。但这决不是说党直接管理国家事务，决不是说可以把党和国家政权看作一个东西”。也就是说，党强化政权机关工作的目的“一方面是党支持政权机关，另一方面是政权机关在受了党的支持之后就会更好地实现党的政策。”[44]因此，他明确指出要把党的机关的政治功能和国家机关的政治功能严格区分开，[45]并在此基础上界定了二者的“正确关系”，即政治领导、实施监督和干部选拔。[46]董老提倡的党政分开思想在当时并未得以实践。然而，在当前虽然经历改革开放后三十多年的政治发展，也曾提出过党政分开，这种状况虽然有所改善，但在跟不上并没有大的变化，各级人大、政府、法院和检察院还没有真正完全发挥其作为国家政权机关的政治功能。其关键所在，就是缺乏相关具有具体操作性的法律制度来规范。

2.社会发展对法治建设的需求日益增强但党政干部的法治观念依然不强

这是第二个变与不变。变，在于社会发展与公民法律意识逐步提高，社会对法治的需求从不强烈变为强烈。而不变，在于党政干部的法制意识虽然有所提高，但还没有达到董老所要求的程度。

随着社会主义改革开放事业的推进和市场经济体制的逐步建立，与解放之初相比，人民群众的法律意识逐步提升。解放初，党在宣传方面重要的任务之一就是培养群众的法律意识，这是董老在一九五四年五月十八日中国共产党第二次全国宣传工作会议上的讲话《关于党在政治法律方面的思想工作》的开篇所提到的。[47]后来，董老还注意到当时党政领导干部的法律意识也不强，而且认为这是一个严重的问题。[48]从相关情况可以看出，当前人民群众包括维权意识在内的法律意识大幅度提高，与之相处强烈反差的是，广大党政干部却相对落后了。相关调查数据显示，党政领导干部对宪法的基本原则和制度有一定了解，而对一般法律的“知晓程度从整体上看是相当低的”。[49]某地一市委党校也进行过一次调查，在接受调查的领导干部中，虽然多数认为现存的法律制度对国家的稳定和社会发展发挥了一定的作用，但只有39%的领导干部认为“应树立法律至上观念”，[50]但“人情”和“权力”大于法律的观念还是根深蒂固的。虽然党在执政方面下了很大功夫，形成了党内的一系列运行制度和机制，但是有一些基本问题还没有处理好，正如胡锦涛在十七大报告对过去存在的问题所分析的。[51]而当前所发生的一系列违背党的宗旨、损害群众利益的事件诸如土地征用、城镇化强拆等极端事件就与不依法办事有关。[52]

（二）我国政治发展的核心是党执政的科学化、民主化和法治化

我们当前政治发展的任务依然是社会主义法治国家的建设，而要实现依法治国的核心就是实现党执政的科学化、民主化和法治化。我们首先还是要明确一下法治国家的内涵。

1.法治国家的内涵在于依靠法律治理国家。

之所以发生“文革”悲剧，是因为“我们没有能把党内民主和国家政治社会生活的民主加以制度化，法律化，或者虽然制定了法律，却没有应有的权威。”[53]因此当前学界对法治国家的研究也较为深入。国内研究普遍认为，我国在法制建设、法治国家与政治发展方面有重大进展，但总体上还不够完善，必须要通过制度化、规则化和“通过政治文化祛魅推动法治进步与政治发展”，[54] 这种祛魅的途径就是政治的法治化，就像在法政治学的研究中卓泽渊所提出的，根据“法律是政治的规则”，[55]通过法律来表达政治意志，调整政治关系，规范政治行为，维护政治秩序，制约政治发展。卓泽渊认为，“法治国家或法治国是指国家法治化的状态或者法治化的国家，是法治在国家领域内和国家意义上的现实化。”[56]根据董老依法办事思想，我们认为法治国家就是通过法律治理国家，法在国家内成为处理各层次和各种关系的准绳。

2.法治国家的基本特征是突出法律的权威。

董老多次论及法律的权威问题。在当前的研究中，卓泽渊指出，现代视野中的法治“对于法治国家来说具有目标和过程的双重意义”，[57]在目标意义上，法治是实现法治国家的手段；在过程意义上，法治是建立法治国家的路径。因此他把法治国家的特征归结为两个方面：一是在宏观上以民主完善为前提、以保障人权为标志、以权力制约为表征和以权利实现为特征，二是在微观上以法律至上为原则、以法制完备为形式要件、以依法行政为特征并以司法公正为基本要求。[58]而李步云经过深入研究和总结之后把社会主义法治国家定位为“现代社会在政治法律制度上的一种模式选择,是近代以来一种最进步、最文明的政治法律制度类型”，[59]并指出其十个标志，即法制完备、主权在民、人权保障、权力制衡、法律平等、法律至上、依法行政、司法独立、程序正当、政党守法。无论哪种研究，都对政治权力和政治权力的拥有者有着法治化的要求，而这种要求最后的归结点都应是党执政的科学化、民主化和法治化，其根本特征就在于突出法律的至上性和权威性。

3.党执政的科学化、民主化和法治化

当前党的执政在这方面是高度自觉的，并提出科学执政、民主执政和依法执政的现代执政理念。高全喜认为中国社会主义法治国家是法治与政治的和谐统一，因为法治原则与中国共产党的宗旨和社会主义的国家性质是一致的，虽然“政治原则尽管高于法治原则，但社会主义国家构建的政治目标与法治的限权（国家权力）和维权（个人权利）目标并不存在尖锐的冲突。”[60]通过实现党的领导方式的法治化以加强并完善党的领导与提升法律的权威在本质上是相通的。因此，实现党执政的科学化、民主化和法治化，就是解决了建设社会主义法治国家的核心问题。

（三）建设社会主义法治国家应注意的问题