对“依法办事是加强法制的中心环节”的再认识

崔  敏*

中华人民共和国建立后，力主建立健全法制、倡导法制文明的，首推董必武。在当时高层领导人普遍不大重视法制建设的氛围中，董老一再强调要逐步做到“有法可依”和“有法必依”，并对不重视法制、不严格执法的种种错误思想和做法提出严肃批评，不仅在当时切中时弊，而且对我国当前乃至今后的法制建设，都是一笔价值无限的宝贵财富。

一、“依法办事”是董必武法律思想的精髓

1956年9月，中国共产党召开了第八次全国代表大会。这是一次开放的大会，胜利的大会。“八大”提出集中力量搞社会主义建设的路线，历史证明是正确的。董老在“八大”的发言，题为《进一步加强人民民主法制，保障社会主义建设事业》，其中谈到当时法制工作中存在的问题主要有两个，一是“还缺乏一些急需的基本法规，如刑法、民法、诉讼法、劳动法、土地使用法等”；二是“有少数党员和国家工作人员，对于国家的法制有不重视或者不遵守的现象”。他分析了不重视和不遵守法制的历史根源和社会根源，进而强调指出：“我们国家法制是人民意志的表现，所以，违反国家法制，就是违背人民的意志。”

在这篇发言中，董老明确提出“依法办事是加强法制的中心环节”。他说：“依法办事有两方面的意义：其一，必须有法可依。……其二，有法必依。凡属已有明文规定的，必须确切地执行，按照规定办事；尤其一切司法机关，更应该严格地遵守，不许有任何违反。”最后，董老强调：“必须注重法制思想教育”，“党员应当成为守法的模范”，“公安、检察、法院和一切国家机关，都必须依法办事。” [1]

“八大”开过后，董老在各种场合的讲话中，反复强调要“依法办事”，特别强调国家机关和领导干部要自觉遵守法律。他说：“我们自己制订的法律，自己不守，怎么叫别人守呢？现在不守法、不依法办事的是社会上一般公民多呢？还是国家机关干部多？我看是机关干部较多。在国家机关工作的人如果不守法，问题就更加严重。有法不依，法就是空的东西，起不了作用。 ”[2]

时过半个多世纪，回顾董老关于“依法办事”的一系列论断，倍感亲切。联系当前的实际状况，实感有重新学习的必要。假如我们的公安司法机关不能够严格依法办事，那“依法治国”的方略就难以贯彻，甚至有可能落为空谈。

二、自毁法制的惨痛教训

无须讳言，新中国的法制建设走过了曲折的路程。建国初期，曾经有30年基本上无法可依；尽管董必武早就主张建立、健全法制，要求做到“有法可依”和“有法必依”，但他的这些意见在当时并未被采纳，致使法制建设屡受挫折。发展到“文革”期间，更是将原有的一点微弱的法制破坏殆尽。

众所周知，“文革”中有一个著名的口号叫做“砸烂公检法”，它是自毁法制的极端表现，直至闹到“无法无天”的地步。但回顾历史，毁弃法制并非始自“文化大革命”，而是一个持续不间断的过程，它的起点是1957年的“反右派”。在“反右派”运动中，政法战线是重灾区，把主张健全法制和审判独立、倡导依法办事都当成“右派观点”进行了猛烈批判，对刚刚起步的法制建设砸了第一锤，其结果就是使刚有点起色的法制进程骤然中断。

1958年召开的第四届全国司法工作会议，是“反右派”斗争的延伸和进一步深化，它把批判的锋芒集中指向政法实务部门主张依法办事的同志，不仅把司法部党组打成了“反党集团”，而且否定和清算了董必武的法律思想。会议批评“一些法院干部‘死抠法律条文’，‘对法有了迷信’，使法成了自己的一个‘紧箍咒'”；“把法神秘化、偶象化，成了束缚自己对敌斗争手脚的绳索，有时还想强加于人，束缚兄弟部门的手脚”，矛头直指倡导“依法办事”的董必武，对法制建设砸了第二锤，其对法制的毁坏程度就更为严重。[3]

1958年8月21日，在北戴河协作区主任会议上，毛泽东发表了“要人治，不要法治”的著名谈话，他说：“公安、法院也在整风。法律这个东西，没有也不成，但我们有我们这一套，调查研究，就地解决，调解为主。不能靠法律治多数人，多数人要靠养成习惯。民法、刑法那样多条，谁记得了？宪法是我参加制定的，我也记不得。韩非子是讲法治的，后来儒家是讲人治的。我们每个会议的决议都是法，开会也是法。治安条例也要靠成了习惯才能遵守，成为社会舆论，都自觉了，就可以到共产主义。现在是大跃进，人们没有时间犯法。我们各种规章制度，大多数、百分之九十是司局级搞的，我们基本不靠那些，主要靠决议、开会，一年搞四次，不能靠民法、刑法来维持秩序。”他还说：“要人治，不要法治。《人民日报》一个社论，全国执行，何必要什么法律？”

最高领袖明确表态“要人治，不要法治”，更是对法制建设砸了致命的第三锤，从此走上了毁弃法制的不归路。

随着领袖的一声令下，“大跃进”成为人治的实验场。尤其是“政法工作大跃进”更把以往用惯了的公检法三机关“联合办案”推向了极致，提出了“一长代三长，一员顶三员，下去一把抓，回来再分家”等口号，进一步强调“依靠群众专政”，放手让工厂、工地和人民公社自己搞拘留、劳教，甚至搞劳改。后来，中共中央更于1960年11月11日发布批示，决定把最高人民法院和最高人民检察院合并到公安部，由公安部党组统率[4]。这就直接违反了宪法有关国家机构设置的规定，把法院和检察院变成了公安机关的附庸——这是砸向法制的第四锤。

中央公检法三机关合并后，上行下效，全国各地普遍将公检法三机关合并为“政法部”或“政法公安部”。有些地方的党政领导人率领政法部门的干警，带上空白逮捕证和空白判决书，下乡下厂为“打开局面”随意捕人。对抓起来的人，有的甚至不开庭审判，在空白判决书上填一个名字，加上几个罪名就判处了刑罚——这便是最彻底的人治，使政法工作整个乱了套。

三、1962年对政法工作纠偏

自毁法制的种种做法，造成了种种恶果。到1962年，在一线主持工作的刘少奇发现问题非常严重，试图加以纠正。

1962年3月，刘少奇看到一期《公安工作情况通报》。通报称，1961年是公安工作困难最大的一年，但捕人最少、杀人最少。根据对实际情况的了解，他认为这个材料反映的情况是虚假的，掩盖了公安工作中的主要矛盾。3月15日，刘少奇写信给中央政法小组负责人、公安部部长谢富治，信中说：“此件看过。我认为这是一方面的你们能够控制的好的情况。请你注意另一方面的情况，就是从1959年以来，有许多地方公安机关，甚至公社大队等用长期拘留、长期集训、劳教等方式，实际上逮捕了许多人，饿死和折磨死了一些人。……你们应该严格地检查、揭露、批判和纠正这种违法的情况。”[5]

3月17日，刘少奇在武汉同罗瑞卿、谢富治和湖北省委第一书记王任重谈话，对政法工作提出尖锐批评：“这四年的经验教训多得很，你们要好好总结，主要经验是混淆两类矛盾。混敌为我的也有，但主要是混我为敌。下面不按照法律，县、公社甚至大队用长期拘留、集训、劳教等办法，不知折磨死了多少人。你们要认真检查，彻底揭露、批判。当然，揭露出来是不好看的，是很丑的，但是，有那个事实嘛，怕什么丑呢？今天不揭，明天还要揭；你自己不揭，别人要揭；活人不揭，死后下一代也要揭。”[6]

4月28日，刘少奇在听取谢富治、谢觉哉等人汇报后，严肃指出：“我们无产阶级的法律还没有成熟，还没有真正建立起来。我们也有混淆两类矛盾的经验。现在要纠正，要总结经验教训……检察院、法院要独立办事，党委不要干涉具体事务，党委什么都干涉不好。以后下面公检法向上级写报告要直接报，不要经党委批准，经过党委批准是错误的。要有对立面，唱对台戏，三机关互相制约也是对立面，也是唱对台戏。……这几年犯的‘左’的错误是在党委的绝对领导下犯的，这是一条重要的经验。”[7]

5月23日，刘少奇召集中央政法领导小组的负责人一起研究如何总结1958年以来政法工作的经验教训，语重心长地发表了一篇掷地有声的重要讲话。他指出：“这几年的政法工作，就问题方面来说，总的经验教训是混淆两类不同性质的矛盾，主要是误我为敌，打击面过宽。……用对付敌人的专政的办法来处理自己人的问题，处理劳动人民的问题，这是个根本错误。这不是共产党的方法，而是国民党作风，……有的党政负责人，随便批准捕人，根本不要公安局、检察院这一套，甚至有的公社、工厂、工地也随便捕人。这种破坏法制的行为，必须坚决制止。”他还特别强调：“法院独立审判是对的，是宪法规定了的，党委和政府不应该干涉他们判案子。……不要提政法机关绝对服从各级党委领导。它违法，就不能服从。如果地方党委的决定同法律、同中央的政策不一致，服从哪一个？在这种情况下，应该服从法律、服从中央的政策。” [8]

刘少奇的这篇讲话，话虽不多，但言简意赅，三言两语就点到了问题的要害。建国以后，高层领导用这样坦诚的语气讲话，直接把错误说成是“国民党作风”，可谓对政法工作中的积弊下了一剂猛药。这是在政法领域第一次严肃的检讨与认真的反思，是一篇极为珍贵的历史文献。

四、“左”祸再起，十年浩劫带来深重灾难

可惜，刘少奇的这些意见，当时并未得到最高领袖的认可，也未能引起全党的重视。仅仅过了三个月，毛泽东在北戴河会议上重提阶级斗争，强调“阶级斗争要年年讲、月月讲、天天讲”，又将历史的车轮推向“左”的覆辄，政法战线的反思和纠偏未能进行下去。

1966年，毛泽东以前无古人的气慨，发动了史无前例的“文化大革命”，鼓动红卫兵起来“造反”，要“打破一切条条框框”，通过“天下大乱”达到“天下大治”，彻底实行“砸烂公检法”，将仅有的一点微弱的法制破坏殆尽。“文革”是最彻底的人治，个人崇拜达到顶峰，对稍有不敬者即滥施专政。1967年1月发布的“公安六条”[9]，更把“全面专政”推向了极端。其中第2条规定：“凡是攻击污蔑伟大领袖毛主席和他的亲密战友林彪同志的，都是现行反革命行为，应当依法惩办。”优秀共产党员张志新（女），只因对“文革”的错误作法提出批评，就被定为“反革命”判处了死刑。临刑前怕她呼喊口号，竟将其喉管切断，惨绝人寰！“公安六条”的第4条将地、富、反、坏、右等21种人及其家属都列为专政对象，广泛实行株连，类似于封建时代的“夷三族”，致使冤假错案遍于国中，亿万人民身受其害，使党和国家遭遇了一场空前的浩劫。领袖的权力无限膨胀，政治清洗不断，使无数生灵涂炭。一场浩劫竟然持续了整整十年，冤假错案遍于国中，给国家和民族带来了深重的灾难。

“文化大革命”之所以能够发生并畅行无阻，教训之一是对法制的彻底毁坏。人治的典型表现，就是将宪法、法律和一切规章、制度视同废纸，任意践踏，把领导人的话就当作“法”，不赞成领导人说的话就叫做“违法”，领导人的话改变了，“法”也就跟着改变。人治所造成的惨祸，使人民吃够了苦头。

五、拨乱反正，法制建设重新启动

粉碎“四人帮”结束了“文化大革命”，十一届三中全会拨乱反正，重新启动了法制建设的进程。在这个过程中，中发[1979]64号文件，即《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》，是一个极端重要的文件。文件要求“切实保证人民检察院独立行使检察权，人民法院独立行使审判权，……党委和司法机关各有专责，不能互相代替，不应互相混淆。”并郑重宣告取消各级党委审批案件的制度。进而指出：“各级党委要坚决改变过去那种以党代政、以言代法，不按法律规定办事，包揽司法行政事务的习惯和作法。”经历过“文革”内乱的同志普遍认为，这是关于政法工作的第一个最重要、最深刻、最好的文件，是我国社会主义法制建设进入新阶段的重要标志。

可惜，许多同志早已把64号文件“忘记”了。好了伤疤忘了疼，不记取破坏法制的惨痛教训，“文革”的悲剧就还有可能重演。

六、当前的突出问题仍然是有法不依

改革开放已经走过了三十多年，中国的法制建设取得了举世瞩目的巨大进步，尤其是在立法方面成绩斐然，中国特色社会主义法律体系已经建成。然而，反观司法、执法和法律被遵守的情况，尽管也有不少进步，但并未做到严格依法办事。仅举几个突出事例，就足以确证这一判断并非虚言。

（一）“潜规则”盛行使诉讼程序扭曲

刑事诉讼法是国家重要的基本法律，它是仅次于宪法的二级大法，通常被看作是保障人权的“小宪法”。但是，司法实践中，刑事诉讼法规定的诉讼程序在许多情况下未被遵守，违反刑事诉讼法的“潜规则”却畅行无阻。

请看法律规定和司法实践的巨大反差：

宪法和刑事诉讼法都明确规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权”； “人民检察院依照法律规定独立行使检察权”；“对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉，由人民检察院负责。审判由人民法院负责。除法律特别规定的以外，其他任何机关、团体和个人都无权行使这些权力。”上述规定，文字表述清清楚楚，不存在任何歧义，理应切实遵行。然而，司法实践中，却是将上述规定搁置一边，实际运行的是法律并无规定的潜规则——通常要由政法委召集“三长联席会议”协调定案，这种做法早已司空见惯。越是重大、复杂或影响较大的案件，越要由政法委主持协调。结果是：案件还没有开庭，就已经内定了最终结果，致使开庭审判成为“走过场”。协调定案意在强调“互相配合”，但却舍弃了互相制约，一旦铸成冤假错案，谁家也不承担责任，致使明显的错案更难纠正。

由政法委协调定案的弊端甚多。由于它并无法律依据，明显违反了国家专门机关依法行使职权原则。由党委的一个部门干预诉讼，也违反了党章关于“党必须在宪法和法律的范围内活动”的宣示，它使法定的诉讼程序扭曲，也使执政党的威信受到损害。

（二）刑讯逼供屡禁不止，“情况说明”被用作非法取证的挡箭牌

刑讯逼供在中国有着深远的历史传统，它是封建社会遗留下来的一个久治不愈的老问题。尽管“严禁刑讯逼供”是党和国家一贯的政策，并将其上升为法律，但刑讯逼供却屡禁不止。近些年来，鉴于因刑讯逼供铸成的冤错案件不断曝光，国家立法和司法解释引进“非法证据排除规则”试图加以遏制。然而，某些执法干警却明知故犯，习惯于抓人、突审、破案“三板斧”式的侦破模式，一旦抓到犯罪嫌疑人，便寄希望于逼使其自证其罪。于是，“加大审讯力度”、“一定要撬开他的铁嘴”，竟成了惯用的法宝。由于实施刑讯时并无第三者在场，滥施刑讯者又有一套打人的技巧，一般不会在被打者身上留下过多伤痕，自认为受刑者拿不到证据，根本不怕事后去控告——刑讯逼供就是这样一种非常特殊的违法行为。用一种形象的比喻：它自身隐含着“保险丝”或“避雷针”，具有某种自我保护和逃避惩罚的本能，这就使对刑讯逼供的查处异常困难。

更为荒唐的是，当被告人和律师在法庭上提出曾受到刑讯的指控时，某些公安机关往往出具一纸“情况说明”来加以掩饰，而法院竟将这种“说明”用作定案的根据。例如，笔者案头摆着一份某省高级法院的终审判决书，其中写道：“××市公安局刑警大队出具“办案说明”，证实他们在侦查、审讯过程中依照法定程序进行讯问，没有刑讯逼供、指供等违法行为。辩护人所提公安机关刑讯逼供，与查明的事实不符，本院不予采信。”这一段判词，可谓天下奇文——被指控实施刑讯的主体出具一纸“说明”，居然就能“证实”自己“没有违法行为”，进而又证明了“辩护人所提公安机关刑讯逼供，与查明的事实不符”。这种蛮不讲理的判词，公然袒护滥施刑讯者。按照这样的逻辑，承担控诉职能的机关只要提交一纸“说明”，说谁是罪犯谁就是罪犯，那还有什么司法公正！

（三）法官不履行审判职责，“第一要务”成为空谈

    目前，各级法院存在一个普遍现象——许多大法官和高级法官担任了院长、庭长等领导职务，就不再承办具体案件。实际承办审判业务的，一般只是较低级别的法官，甚至有些不具备法官资格的临时聘用人员也在办案，这就难以保证案件的质量。

按照《中华人民共和国法官法》第五条的规定，法官有两项职责：“（一）依法参加合议庭审判或者独任审判案件；（二）法律规定的其他职责。”第六条又规定：“院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长除履行审判职责外，还应当履行与其职务相适应的职责。”

按照上述规定，大法官或高级法官即使担任了院长、副院长、审委会委员、庭长和副庭长，首先应当履行审判职责，而不是由于担任了领导职务就可以免除审判职责。

法官法是规范法官行为的重要法律，其中规定法官必须履行审判职责，是该法的核心内容，它应当无例外地适用于一切法官。大法官和高级法官对法定的审判职责竟可以不履行，这是最典型的“有法不依”。尽管最高人民法院一再强调“执法办案是第一要务”，但却并未能认真落实。执掌司法权的法官都不依法办事，就不能看作是一般的问题了。

上面列举了不依法办事的三个突出事例，正如董老在半个世纪以前批评的那样：“在国家机关工作的人如果不守法，问题就更加严重。有法不依，法就是空的东西，起不了作用。”

七、执法公信力缺失是最大的隐患

自从1997年将“依法治国”正式确立为治国方略，迄今已经15年了，遗憾的是至今没有彻底抛弃人治而迈向真正的法治。法治包括三个层面：一要有较为完备的法律和制度；二要有正确的指导方针，坚持公平、公正、公开等项司法原则；三要有信守法律的理念。从某种意义上说，树立法治理念最为重要。只有树立崇尚宪法和法律的信念，不折不扣地忠实执行法律，才可能真正成为“法治国”。

中华文明中的精华，高度浓缩为“仁义理智信”五个大字，是为儒家所谓“五常”。“信”者，人言也，君子一诺千金，诚信是做人之根本。当年商鞅变法之所以能够成功，起因即是著名的“立木为信”。“人无信不立，国无信则衰”。这是放诸四海而皆准的公理。行使公权力的国家的司法机关一旦失信，那么，你所做的任何事情都会遭人质疑，要想求得社会的稳定，难矣！

据报载，在2011年的全国政协会议上，政协委员崔永元表示这辈子再也不去打官司。他说：“我们在底下当记者，见过的官司太多了。基本上都要找个好人脉，最重要是找个好领导给你撑腰，这官司基本输不了。”有网民评论说：“看完这条消息，你是不是感到有点绝望？打官司首先想到要找什么牛人去法院说话，那只能证明这个国家是不折不扣的人治而不是法治。”这种说法固然有点偏激，但它却是“实话实说”，颇为真实地反映了民意。

当前，由于司（执）法机关不能够严格依法办事而使执法公信力缺失，是中国法治建设中最大的隐患。如果陶醉于自我夸耀的许多空话与高调而不依法办事，则前景堪忧。

重温董老的教诲：依法办事是加强法制的中心环节。依法办事也是提高执法公信力的唯一途径，但愿引起司法机关的高度重视。