董必武“依法办事”法学思想初探

杜立钧

董必武是中国共产党的创始人之一，中华人民共和国开国元勋，党和国家德高望重的卓越领导人，伟大的马克思主义者，杰出的无产阶级革命家，中国社会主义法制的奠基者。董必武法学思想博大精深，他主张、提倡的依法办事法治原则、人民司法理念和建立法制政权的思想，闪耀着马列主义、毛泽东思想的光辉，是我党法学理论体系的重要成果，是新中国社会主义民主法治建设进程中弥足珍贵的精神财富。

一、“依法办事”的法学贡献

董必武同志是我们党的一位伟大的法学家，他在我国法学领域的贡献功不可没。董必武长期从事法制建设工作，他深入研读马克思主义关于国家和法的学说，结合我国实际，提出了许多独创性的见解。他认为，法制和国家是紧密相连的，没有法制就不能成为一个现代国家，法制是治国良策。无产阶级领导人民夺取政权后，必须迅速创立人民民主的法制，以巩固、保障和促进经济建设的持续发展。在国家确立了社会主义制度，主要任务已经由解放生产力变为保护和发展生产力，此时不能再经常搞群众运动，必须进一步健全法制。他于1956年9月19日在中国共产党第八次全国代表大会上作了《进一步加强人民民主法制，保障社会主义建设事业》的发言，向全党郑重提出“一切国家机关，都必须依法办事”: 一是必须有法可依，二是有法必依,从而形成了董必武“依法办事，是我们进一步加强人民民主法制的中心环节”的重要思想，这是法治建设思维的“开山”之思、“奠基”之想。董必武对人民民主政权和法制建设所阐述的主张和思想理论，尤其是“依法办事”的法治思想，是运用马克思主义的国家观、法律观，总结无产阶级执政党建设社会主义的经验，得出的“依法治国”新结论。董必武的“依法办事”的思想，是董必武法学思想最重要的内容之一，也是马克思主义法学理论宝库中的瑰宝，对做好新时期的法制建设工作，具有十分重要的指导意义。

古希腊思想家亚里士多德认为，法治包括两重意义:“已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制定良好的法律。”仁者见仁、智者见智，我国法学前辈董必武先生“依法办事”思想，与亚里士多德法治定义具有异曲同工之妙。董老“依法办事”包涵依法立法、依法行政、依法司法、学法守法，亦涵指“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。“依法办事”是建设法制的中心环节，董老的“依法办事”与现在的“依法行政（司法）、依法治国”是一脉相承的有机整体。依法治国，建设社会主义法治国家，是我国法治建设国家的战略目标。“依法办事”是依法治国思想渊源，“依法办事”是依法治国、建设法治国家的基础，“依法治国，建立社会主义法治国家”的国策是“依法办事”思想的传承和拓展。邓小平、江泽民、胡锦涛继承和发展了董必武的＂依法办事＂思想，并用以指导构建社会主义法治和谐社会。

二、“依法办事”的思想内涵

1949年10月19日，中央人民政府委员会任命董必武为政务院副总理，兼任政治法律委员会主任，负责中央人民政府政治法律系统各部门的筹建。此后他又担任了宪法起草委员会委员、中共中央法律委员会委员等职务。早在1948年华北人民政府成立时，他就强调正规的政府要“按照新法律规章制度办事”。董必武在党的八大会议上，进一步向中央着重提出“公安、检察、法院和一切国家机关，都必须依法办事”；其“依法办事”有两方面的意义：其一有法可依，其二有法必依。董必武的“依法办事”法学思想既是其法律思想的精髓，也是其治国方略的精髓。他强调要根据我国的实际情况逐步制定出必要的法规，特别要抓紧刑法、民法等基本法律的制定工作。同时，要加强法制宣传，提高人民当家作主的思想，培养人民信法、懂法、守法。党员和干部要带头模范地遵守法制。凡自命特殊、置国法于不顾而犯了法的人，不管他地位多高，功劳多大，一律要追究法律责任。他还全面回顾了人民民主法制的形成、作用，总结了人民民主法制的基本经验，进一步分析了当时存在的问题及其主要根源，并深入提出了加强人民民主法制建设的根本途径和具体措施，从而形成了一个较为完备的社会主义民主法制思想阐述。这一阐述基本涉及到依法治国基本方略的各主要内容。建国之初他坚持“人民民主专政的工作必须用正规的革命法制来施行”，“今后，国家进入了有计划的建设时期，各方面都要逐步走上正规化，也就是要健全法制生活，按法律办事。”

董必武“依法办事”的思想是邓小平同志“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”思想的重要来源。薄一波同志曾对董老的“依法办事”，“有法可依、有法必依”的主张给予高度评价，他在《若干重大决策与事件的回顾》一书中“论述党探索适合中国国情的社会主义建设道路这个战略问题”时谈到“八大展示的探索成果，在经济领域以外的，要算董必武同志关于法制建设的观点最为重要①。”

（一）坚持有法可依 

依法办事的基本前提是有法可依、有法必依。没有法律及体系，“依法办事”就是无源之水，无本之木；依法办事首先要制定完备的法律。早在党的十一届三中全会前夕，邓小平同志就在中央工作会议上明确提出，“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”董必武高度重视立法工作和立法体系的完善。在华北人民政府成立之时董必武就提出“正规的政府，首先要建立一套正规的制度和办法，过去好多事情不讲手续，正规化起来，手续很要紧……光讲良心和记忆，会把事情办坏。②”、“建立新的政权，自然要创建法律、法令、规章、制度。我们把旧的打碎了，一定要建立新的。否则就是无政府主义。”董必武同志还特别强调立法的民主性，认为“这样新的法令、规章、制度，就要大家根据无产阶级和广大劳动人民的意志和利益来拟定。③”建国后，他更是强调“人民取得国家权力后，应当及时地把人民的意志用必要的法律形式表示出来。”他在主持制定《1954年政法工作的主要任务》时强调“为什么把立法问题摆在前面？因为立法工作特别是保卫经济建设的立法工作，相应落后于客观需要，今后如果要按法制办事，就必须着重搞立法工作。”他在八大上又讲：“在废除旧的《六法全书》之后，要逐步完备我们的法制，写出我们自己的《六法全书》。要制定刑法、民法、诉讼法、劳动法、土地使用法等一系列法律。④”董必武1954年当选最高人民法院院长不久，就提出“法院依法审判的意义，包括依实体法，也要依程序法⑤”。董必武的“实体、程序并重”的思想是多么科学超前的，对当今仍有极强的警示作用。正是在这种思想的指导下，他白手起家，组织最高院、省高院的“法官们”，深入总结审判经验和方法，反复征求意见，完成了新中国历史上著名的《各级人民法院民事案件审判程序总结》、《各级人民法院刑事案件审判程序总结》⑥等，经最高人民法院审判委员会审议通过并报全国人大常务委员会备案后，在全国各级人民法院参酌试行，大大促进了审判质量的提高。这期间，董老还直接参与了《共同纲领》、《中华人民共和国土地改革法》、《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》等重要法律法规的制定；随后又直接参与了《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》以及其它重要法律的制定。他还主持起草了《刑法（草稿）》和《刑事诉讼法（草案）》初稿，可惜后来其初稿石沉大海。

董必武还认为法律体系的完善，是一个循序渐进的过程，在党的八大上，他讲“我们不可能也不应该设想，一下子就能够把国家的一切法制都完备地建立起来……但是，现在无论就国家法制建设的需要来说，或者是就客观的可能性来说，法制都应该逐渐完备起来”。董必武认为，对于法律的制定，一要坚持“适应国家迫切需要”的原则， 二要坚持“从群众来，到群众中去”的原则，三要坚持“因时制宜和因地制宜”和“不抵触宪法”的原则，四要坚持借鉴“我国历史上和国际上一切对人民有益的经验”的原则⑦。这些立法原则，对于今天的立法工作同样适用。建国之初我国法律还不完善，董必武对此很担忧“如果再让它继续存在，甚至拖得过久，无论如何不能不说是一个严重的问题。⑧”

“依法办事”，是我国建立中国特色社会主义法律体系的基础。建国60多年来，尤其是改革开放30多年来，我国立法力度明显加大，也取得了丰硕成果。吴邦国委员长2011年３月１０日上午向十一届全国人大四次会议作全国人大常委会工作报告时说，一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依，党的十五大提出到２０１０年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标如期完成。中国特色社会主义法律体系的形成，是我国社会主义民主法制建设史上的重要里程碑。这一成绩的取得正是董必武等老一辈无产阶级革命家所期望的。吴邦国又说，还要看到，我国法律体系虽然已经形成，但本身并不是完美无缺的。社会实践是法律的基础，法律是实践经验的总结。社会实践永无止境，立法工作也要不断推进。完善中国特色社会主义法律体系也是一项长期的历史任务，必须随着中国特色社会主义实践的发展而发展。

（二）坚持有法必依

董必武提出了“有法必依”和依法行政的理念。他认为“凡属已有明文规定的，必须确切地执行，按照规定办事；尤其是一切司法机关，更应该严格地遵守，不许有任何违反⑨”、“目前我们法律工作方面的问题，一个是法律不完备，一个是有法不遵守”、“有法不依就等于无法”。他明确指出“对于那些故意违反法律的人…..必须一律追究法律责任”，而“对于那些不知道法律的人，不仅要教育他懂得法律，还要教育他遵守法律”。董必武特别强调党员和国家机关工作人员要带头遵守法律，早在陕甘宁边区时期他严肃指出犯法的党员干部“除受到党纪制裁外，应比群众犯罪加等治罪”。建国后，针对部分党员干部居功自傲，严厉地讲“对于那些故意违反法律的人，不管现在他地位多高，过去功劳多大，必须一律追究法律责任”。为了使政府依法行使职权，董必武同志提出要“使群众敢于批评政府，敢于监督政府，一直到敢于撤换他们不满意的政府工作人员⑩。”遗憾的是，有法不依的问题始终没有真正彻底解决好。“文革”更是到了“无法无天”的境地。

（三）坚持严格执法

董必武强调，苏维埃公民在苏维埃法律面前一律平等。在苏维埃审判机关工作的司法人员要严格用苏维埃法律尺度去衡量、确定裁判结果，不得凭主观臆断与偏见，不枉不纵，不倚轻不倚重。当时的法律、条例、法令对司法程序作了较明确的规定，董必武强调办案人员必须严格按照法定程序办案，决不能依人或依情枉法断案。在苏区大规模的检举运动中，他始终保持清醒头脑，严格掌握苏维埃法律政策界限，既不扩大打击面，又不姑息违法乱纪的犯罪，在当时王明“左”倾路线猖獗时期，能够顶住压力，依法办案，需要相当的勇气和智慧。董必武以深厚的法学造诣，在中央苏区司法工作中严格区分政策法律界限，做到“稳、准、狠”地打击敌人，为维护苏维埃政权作出了不可磨灭的贡献。苏区人民称赞他“执法如山一青天”。

建国之初，我国法制建设很薄弱。政法机关除公安机关比较健全外，检察、法院、司法行政都好薄弱。董必武非常重视最高法院的规范化建设，他主张办案一定要有严格的手续，要有扎实的文字材料，要建立档案。在他的领导下，最高法院完善了各种审判业务机构，设立了最高法院委员会为最高审判组织等，这些措施，使最高法院的审判工作步入了正轨，开创了人民司法的先河。

董必武除抓法院建设外，还倾注大量精力狠抓检察和司法行政机构建设。董必武在拟订中央人民政府组织法纲要时提出要设置检察机构，后经人民政协全体会议通过。但在中央财经会议上研究增产节约措施时，有人提出裁减检察署，一些地方便撤了检察署。董必武得知后，迅速向毛主席请示，予以制止了。司法行政机构的设置也一直存在争议，但董必武一直没有放弃自己的观点，直到大跃进中他还坚持司法建设还有许多事要做，像监狱、律师、公证、公断（仲裁）、法医等都工作放在法院是搞不动的。董必武还顶住各方面压力，在相互之间建立既相互配合，又相互制约，重点在制约以确保严格司法、公正司法的工作框架。现行公、检、法、司在党委领导下分工负责、互相制约的政法工作机制是当年董必武创建模式的发展，政法机关恪尽职守，严格执法。

从董必武的“依法办事”法律思想，到胡锦涛的十七大报告明确提出“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。依法治国是社会主义民主政治的基本要求”，历经了漫长的反反复复的觉醒——建设富强的国家需要法治，法治就是“依法办事”。

三、“依法办事”需把握几个关系

在中国现代法治发展史上，董必武同志始终走在法治发展的最前沿，是中国法学思想的先驱，他特立独行而又卓尔不群。要深刻领会董必武“依法办事”的法学思想，认真落实党的“依法治国”方略，就需把握好几个关系。

一是必须依法规范党政关系。薄一波的《若干重大决策与事件的回顾（上）》回忆道：“他（董必武）明确提出了党政职能分开的原则，认为加强民主和法制建设，可以使党和政府的活动做到‘有法可依’、‘有法必依’。在群众运动一个接一个的年代，他对法制建设的认识达到这样的境界，是很可贵的。⒒”新中国的成立，共产党成为执政党，党政关系就成为一个关系全局的重大课题。董必武坚守“我们的一切工作都是在党的领导下进行的”， 他也始终坚持党政分开“党的组织不能代替国家机关，这也是列宁、斯大林和毛泽东同志教导我们的原则之一”。党的十一届三中全会以后，邓小平在1980年8月18日所作的《党和国家领导制度的改革》这篇纲领性报告中指出，“党政不分、以党代政”，“权力过分集中12”，是出现官僚主义、滥用权力、压制民主、贪赃枉法等弊端的制度性根源，因此是党和国家领导制度改革必须重点解决的问题。1986年，邓小平指出：“政治体制改革的内容，首先要党政要分开，解决党如何善于领导的问题这是关键，要放在第一位。13” 1979年9月，中共中央发出《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法的切实实施的指示》，明确党对司法工作的领导是方针政策的领导，保证人民法院依法独立行使审判权，并且宣布取消党委审批案件的制度。

原全国政协副主席、中央书记处书记、中央政法委书记、最高人民法院院长任建新在董必武法学思想研究会2010年年会上讲：“董老主张中国共产党是国家的领导核心……党的领导主要是方针政策的领导……党的领导必须使政府真正有权，不要包揽国家行政事务，特别要注重进一步完善和发挥体现人民当家作主的人民代表大会制度的作用14。”

二是正确处理党法关系。董必武一生是无限忠于党的一生，坚持党的绝对领导的一生。党的领导与依法办事的问题，其核心是人治与法治的关系问题。董必武在党的八大上讲：“党必须采取积极措施，健全我们的人民民主法制，以便进一步保卫人民民主制度，巩固法律秩序，保障人民民主权利，保护公共财产，更有效地发挥人民群众的积极性和创造性；同时，继续肃清反革命分子，继续同一切违法犯罪的现象作斗争，保障社会主义事业的顺利进行。”董必武的法律思想对人治与法治关系问题不但没回避，而且认识颇为深刻。他的见识并未成为时代的共识，在十年“文革”中遭到无情批判，这是时代的不幸。  

从人治文化转向法治文化，是中国宪政建设过程中的一大艰苦任务。中国古代社会政权处在“君权”一元化结构之中，一直是处在人治状态之中。在中国历史上，尽管出现过对民主宪政的追求，但均得不到实现。在中国传统文化中，最缺乏的就是法治文化。新中国成立初期开始了法治建设，但在此后的若干年中，特别“直到发生‘文化大革命’中的法律虚无主义，中国人孱弱的法治观念和宪政意识毁坏殆尽”。改革开放以来，我国公民法律意识有了很大提高，但全民的宪政意识和法治文化仍然十分脆弱。培养权利为核心、以宪政为关键的法治文化是一项复杂的社会综合工程，任重道远。

三是正确处理法律与政策关系。董必武崇尚并推行“依法办事”。他认为，在我国进入建设社会主义的新时期，继续采取发指示、搞运动的办法是根本不适合社会主义建设事业的。依法办事，必需正确处理好法律与政策的关系。执政党的政策与法律有着密切的关系。任何执政党，都要通过国家政权机关，包括利用法律手段贯彻自己的政策，法是实现执政党政策的工具。执政党的政策是国家法律、法规最核心的内容。董必武认为，党的政策与法律在本质上是一致的，既要防止把两者对立起来，只按法律规范行事，将党和国家为保证法律实施而制定的行之有效的政策冷落一旁，党的政策是国家立法之源；又要防止把两者等同起来，政策调整往往缺乏明确性和系统性，政策也缺少法律规范所具有的稳定性、普遍性和国家强制性。贯彻“依法治国，建设社会主义法治国家”治国方略的现实选择就是要正确认识和处理法律与政策的关系，促使党的政策与法的灵魂有机结合，相辅相成，促进依法行政、依法司法、依法办事。

从董必武“有法可依、有法必依”思想的提出，到邓小平同志“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”社会主义法制原则的形成，经历了30年的时间。党的十五大“依法治国，建设社会主义法制国家”的基本治国方略的确立和实施，新中国法制建设和中国法律文明向现代化的转型经历了漫长而艰苦的历程。放眼近百年中国的法律文明进程，依法治国基本方略是对董必武的依法办事思想的继承和完善，而董必武法学思想与实践则是我国依法治国基本方略的重要思想来源和实践前奏。

四是正确处理学法与研究关系。人人要学法守法，要培养法学人才，研究完善法制，推进法治文明。法律是人民意志的体现。“我们的人民民主法制，是工人阶级领导的人民群众通过国家机构表现出来的自己的意志，是我们国家实现人民民主专政的重要工具”、“我们法律集中反映了人民的意志，是完全符合人民的利益并服务于人民利益的，国家的利益和人民的利益完全一致”；法律是维护人民自身利益的，人民没有理由不遵守。“已法自守”是最起码的要求。董必武培养群众守法提出三条对策:一是教导人民自觉守法。董必武讲“要大力加强法制宣传教育工作，提高干部和人民群众的法制观念，使大家都知道什么是合法和什么是违法，使大家都知道严格遵守国家法制就是维护自己的民主权利，就能受到国家的保护”。 二是党员干部以身作则。董必武指出“一切党员和国家工作人员应该成为守法的模范”。“假如我们自己不守法，怎么领导人民守法呢？”三是严厉批评教育不守法者。他对党内某些干部领导甚至是高级干部不守法的行为给予了严厉的批评。“在我们党内，恰恰有这样一些同志，他们认为：天下是他打的，国家是他创造的，国家的法律是管别人的，对他没有关系，他可以逍遥法外，不遵守法律。”董必武一针见血的批评，既反映了作为一名法学家的历史责任感，也表现他宽阔胸襟和超人胆识。

董必武长期从事社会主义法制建设的实践工作，他认识到法学基本理论研究对于社会主义法制建设的极端重要性，他是当时为数不多重视法学研究的人。董必武注重培养法律工作干部和法学人才，“加强培养法律工作干部，是我们党领导法律思想工作的迫切任务之一”；在1949-1951年，相继成立了中国政法大学、新法学研究院、综合大学部的法律系等，探索出一套适合当时国情的多层次、多途径培养法律人才的法学教育系统。在此基础上他提出并组建法学学术团体和研究机构，创办《政法研究》等专业刊物和专业出版社，团结法律工作者，潜心法学科研。他不仅强调各个部门法学、实体法学研究，也非常重视法学基础理论和法律史学研究。董必武身体力行，培养法学人才，重视法学研究，倡导学术交流，为推进“依法办事”和建立具有中国特色的马克思主义法学体系，为依法治国基本方略的形成打下了骨干队伍、学术基础，保证了中国法律文明现代化转型能够在数十年后从董必武那里传承下来，发扬光大。

自鸦片战争以来，中国人历经100多年的探索强国之路，是中国共产党人，把马克思主义与中国国情相结合，成功地实现了中国社会和法律文明迈向现代化的转型，毛泽东是实现中国社会成功转型的伟大领袖，董必武是推进中国法律文明成功转型的领军人物；毛泽东思想就是指导中国社会成功转型的中国化的马克思主义，董必武的法律思想就是毛泽东思想在指导中国法律文明成功转型上的具体化。江泽民同志在纪念董必武诞辰110周年座谈会上指出：“董必武同志的马克思主义法学思想，是他留给我们的珍贵精神财富，对于今天我们加强社会主义法制建设，仍有指导意义15。”

注释：

①、薄一波《若干重大决策与事件的回顾（上）》，中央党校出版社1991年版，第496页。

②、《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第30页。

 ③、《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第41页。

④、参见《人民法院报》2004年8月27日。

⑤、《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第378页。

⑥、《董必武法学思想研究文集》（第五期），孙碗钟、公丕祥主编，人民法院出版社2006年版，第291-297页。

⑦、《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第481页。

⑧、《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第482页。 

⑨、《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第488页。

⑩、《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第3页。 

⒒、薄一波《若干重大决策与事件的回顾（上）》，中央党校出版社1991年版，第496页。

12、转引自郭定平《政党和政府》，浙江人民出版社1998年版，第1页。

13、《邓小平文选》（第二卷），人民出版社1994年版，第321页。

14、董必武法学思想研究文集》（第十期），孙琬钟、安东主编，人民法院出版社2011年版，第2页。

 15、董必武法学思想研究文集》（第十期），孙琬钟、安东主编，人民法院出版社2011年版，第52页。