董必武法学思想与建设社会主义法治国家研究

                 ——以董必武法学思想中的依法办事为视角

                       刘 勇   崔四星

[论文提要]董必武法学思想以“依法办事”为核心，它包涵“有法可依”、“有法必依”。在当今建设社会主义法治国家的过程中，依法办事是第一要求。我国社会主义法律体系已形成之后，建设法治国家的关键是依法办事，确保法律得以严格实施。如何依法办事，董必武同志提出了方方面面的举措，对今天建设社会主义法治国家仍然具有现实的指导意义。针对当前社会发展、管理中的几个热点问题，在当今建设法治国家的过程中，依法办事的对策是：树立规则之治的意识；正确把握依法办事与发展的关系；正确把握依法办事与社会管理创新的关系，把握好能动司法的分寸；正确把握依法化解社会矛盾与维稳的关系。

董必武同志作为新中国法治事业奠基人之一，对我国社会主义法制建设的远见卓识，已为建国以来的历史所检验、所证实。董必武法学思想，是董必武同志给党和人民留下的珍贵遗产，已反映在新党章和新宪法之中。董必武法学思想为建设社会主义法治国家提供了理论先导，奠定了我国法治发展的重要基础，指明了未来发展的方向。董必武法学思想以“依法办事”为核心，提出了“有法可依”、“有法必依”，为我国建设社会主义法治国家立下了不朽的功勋，今天仍然感到异常清新，至今仍具鲜活的生命力，仍深深感觉到它的前瞻性价值。深入研究董必武同志的法学思想，对于探讨建设社会主义法治国家具有重要的现实指导意义。

一、依法办事是当今建设社会主义法治国家的第一要求

依法办事，最早由董必武在1956年中共八大上提出，“依法办事是进一步加强法制的中心环节”，“依法办事就是清除不重视和不遵守国家法制现象的主要方法之一”。董必武同志多次强调依法办事的重要性。他指出：依法办事有两方面的意义：其一，必须有法可依。其二，有法必依。法治有两项最基本的要求，一是要有制订得良好的法律，二是这种法律得到普遍的服从。从这可看出董必武法学思想中已经蕴含了建设社会主义法治国家的思想。虽然，时代在前进，法制转向法治，法治的内涵也在不断丰富，但董必武同志在开辟法治之路上所起的作用，至今仍具有很强的现实针对性和指导意义。依法办事是实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，是把党的主张和人民的意志转化为国家法律的过程，是党的主张、人民意志和建设法治国家相统一的过程。理性认识并准确把握依法办事在建设法治国家中的地位和作用，依法办事仍然是今天建设法治国家中的核心问题，是建设法治国家的第一要求。

目前，中国特色社会主义法律体系已经形成，这意味着我们向法治国家的目标迈出了重要一步。但这并不等于建设法治国家的任务已经大功告成，未来法治建设的任务还相当艰巨。有法可依，并不意味着有法必依。要确保法律得以严格实施，建设真正的法治国家，依法办事，是个漫长而艰难的过程，法治成为一种生活方式需要几十年甚至更长的时间。从安德鲁·杰克逊总统拒不执行联邦最高法院关于保护切诺基族的判决而造成印第安人“泪水之路”，到艾森·豪威尔总统为执行联邦最高法院反种族隔离判决而派出1000个空降兵护送黑人学生到白人校园就学就说明了这点。[1]

当前应克服有法不依、对法治的不信任。我们的法律法规很多，在现实生活中发挥的作用究竟怎么样，不是太乐观。目前不依法办事的事例较多，法律得不到有效的实施，司法权威尚未树立，在众多解决纠纷的渠道中，司法并非人们的首选或者最终选择等。在化解社会矛盾的路径上，全社会还没有完全形成依法办事、在法制轨道内解决矛盾冲突的共识。建设社会主义法治国家，要求我们不仅制定法律，而且也须有法必依；否则，法治还是实现不了。

现在把法治作为国家管理的主要方式，把依法办事作为建设法治国家的第一要求，不是过头了，而是远不及。虽然法治并非社会管理的唯一模式，但中外社会管理的历史经验教训早已证明，法治是人类政治文明的积极成果，是实现社会管理和人民幸福的根本保证，是最优的社会管理模式，依法办事又是建设法治国家的第一要求。

我国由于历史传统，民主和法治不健全，自古以来强调礼乐教化、贤人支配、乡规民约的作用，采取轻法、息讼的统治策略，其结果，人治起着很大的作用。在现实工作中，有一种习惯于以政策、具体办法或领导指示来变通执行法律、法规的倾向，即有法不依。应警惕和防止法治建设向政策之治、行政手段之治和人治的倒退，避免法治发展过程中的停滞不前，要从“政策本位”转向“法律本位”，依法办事。如果认为政策优先于法律，如果以政策为主，那就会使制度的稳定性、可预期性受到伤害，最终会损害法治的权威。[2]政策治国的方式是靠会议、靠文件，靠讲话，但它不能走出“人存政举，人亡政息”和朝令夕改的困境。

法治是社会秩序的稳定器。法治秩序是一种较为稳定的社会秩序，国家与公民能够在依法的框架下各司其职、各行其是。通过法治方式和法律手段管理社会事务，就是要依法办事，实现社会稳定。有一句法律格言：当法律被穷尽的时候，暴力就发生了。

我们能够在改革开放的30多年内保持政局的稳定，依法办事、建设法治发挥了重要的力量。改革开放30多年来中国法治的主线是从人治到法治的转变，确立了执政党在宪法和法律范围内活动的原则，以制度稳定，这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。这是人治和法治最关键的区别。另一条法治主线是从法制到法治的转变。从形成“法律体系”到形成“法治体系”，从刀“制”到水“治”。具有中国特色的社会主义法律体系已经形成，中国法治发展的方向，将从 “法律体系”向 “法治体系”转变。法制和法治的区别：法制是制度，法治是理念。“法律体系”是静态的，它解决的是“无法可依”的问题；“法治体系”则是包含民主、人权、宪政等价值评价标准在内的制度运行过程，目标是实现国家生活和社会生活的全面法治化。董必武同志对法制的论述很多，虽未提及法治，但其依法办事、民主、人权、宪政等思想已经蕴含了法治，尤其是董必武同志依法办事的思想在当今仍是建设法治国家的核心问题。

董必武同志指出：“我们反对一切随便不按规定办事的违法行为。”法律是一种社会行为规范，没有社会行为规范指导、约束人们的行为，人们的行为就可能失控，必然要影响社会的正常运转、影响社会稳定。

依法办事是解决社会各种矛盾的主要途径。从其他国家的经验来看，法治提供了稳定的轨道，有序，不会失控和混乱；依法办事为重大矛盾纠纷的解决提供了法治渠道，避免了内乱和战争。2000年美国总统大选纠纷，不少人认为会造成社会混乱甚至动荡，而当年美国解决这个纠纷则是靠最高法院的判决，结束了36天的政治混乱。美国著名时事评论员托马斯·弗里德曼说：判决的失败者接受法治——以及法治背后的制度为最终的、合法的原则。只有通过这种方式——只有当我们重申我们对法律制度的忠诚，甚至即使它对我们不利——制度才能长存、改进并在失误中总结教训。他还说，美国成功的秘密在于长盛不衰的法治及其背后的制度，正是这些让每一个人可以充分发展而不论是谁在掌权。[3]

如果不依法办事，法治建设不好，社会很容易激进化。和谐社会绝不是一个没有利益冲突的社会，而是一个有能力解决和化解利益冲突，并由此实现利益大体均衡的社会，而要实现这种调节和均衡就必须依法。我国的历史证明，一旦法治沉沦，往往就是人治横行、权力为所欲为、社会混乱的时期。刘少奇当年带着中国宪法接受红卫兵批斗，作为共和国主席护身符的宪法却徒具空文、无从实施，这实在是个意蕴深长的隐喻！这告诉我们，董必武法学思想中的依法办事是实现法治的核心，法治是国家的基石。如果不依法办事，不依法制权，权大必殃。这是我们锲而不舍追求着的法治国家的真谛所在。

二、当今建设法治国家的过程中依法办事的对策

如何依法办事，董必武同志提出了方方面面的举措，对于今天建设社会主义法治国家仍然具有现实的指导意义。针对当前社会发展、管理中的几个热点问题，在当今建设法治国家的过程中，依法办事的对策：

（一）、树立规则之治的意识。要善治，要通过法治实现有效的社会管理和建立良好的社会秩序。董必武同志指出，“我们对于法律和法令的严肃性应当有充分的和正确的了解，并且学会善于运用法律武器来进行工作，这是很必要的。”[4]在当今我国建设法治国家中，应将政治、社会问题转化为法律问题，以维护政治体制的正当性，避免社会矛盾与冲突对政治体系的冲突。法律是一种规则政治。政治作用于法律的方式可以分为两种，一种是把政治直接作为办事的根据。办事能够及时地反映形势的变化，它具有时代特点。缺点是办事缺乏可预测性，“刑不可知，则威不可测”。政治作用于法律的另一种方式是政治通过立法反映到法律中，不能朝令夕改。它防止了办事的任意性，依据规则办事的是合理的，而没有规则、个别处理则是不合理的。在法律与政治，法律与其他社会调整方式之间并不存在一条清晰的界限，要学会用法律手段，在法律的框架内把它们联系起来。从政治上考虑问题，能够把这种问题化成法律问题，在大家都能接受的法律框架中依法办事。如果在法律之外另搞一套，那就谈不上规则政治了。胡锦涛总书记指出：“要把依法治国基本方略落实到社会管理各领域和全过程，善于用法律手段解决矛盾，依法保护群众利益。”

（二）正确把握依法办事与发展的关系。实践中一些地区和部门的领导干部把发展与坚持依法办事对立起来。为了发展，法治手段好用和有效，就用法治手段，法治手段不好用、不奏效，就弃法治而用其他手段。有人提出只要目的是为了促进发展，应允许“良性违宪”、“良性违法”；发展是目的，法治只是发展的手段之一；法治是次要问题；改革尚不到位，法治应慢行、缓行。有领导称，坚守依法办事，不搞大拆大建，严格关闭当地环境污染的工厂、企业，地方税收就会大大减少，有限的地方财政将无力保障地方基础设施建设，无力提供公共服务。国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定：任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。但一些地方政府为了保项目进展，为“发展大局”，仍违法强拆、暴力强拆。不纠正这些错误认识和作法，依法办事将会一步一步架空，建设法治国家的任务将不可能实现。

依法办事与发展是相辅相成、辩证统一的关系。发展的目的是建设法治社会，实现人的自由、幸福，我们追求的发展，是全面协调可持续的科学发展，凡是违反法治的发展不是科学发展。依法办事是实现发展的基本方式，是发展的保障。既保障发展的顺利推进，又保障发展的方向正确，不偏离发展的目的。

依法办事作为第一要求，可能在某个时段、某个地区或部门表面上与发展有些冲突、矛盾，但从总体上和整个阶段看，是一致的。如果不遵守看似“制约发展”的环境资源和安全生产方面的法律、“制约权力”的行政程序方面的法律等，我们将付出惨重代价。中石化下属的湛江东兴公司、湛江新中美公司和广州分公司三家企业因违反环境法或安全生产法，在责令其停止试生产后，未经许可擅自恢复生产，并说是为了国计民生，为了发展。这显然是不符合安全、环保的发展目的。

如果因体制、机制、制度改革不到位而缓行法治，不依法办事，那体制、机制、制度改革就永无希望，从而法治也会永无希望。

董必武同志指出：“在法制的执行过程中，如果发现它的规定有不符合或不完全符合当地当时的具体情况，就应该按照法定程序，提出必要的修改、补充或变通执行的办法。”[5]这在当今仍具有现实的指导意义。符合法治精神的做法是，在法律通过法定程序做出调整、被修改和废止之前，不能以现实的合理性为由随意突破现行法律。

在我国的法律体系已经建立，宪法和法律的规定均可以正常立、改、废的常态法治条件下，如果仍允许以“发展”之名任意违法，就没有任何合理性和正当性了。如果这样就会破坏既有的法律秩序，损害法律的权威。在常态法治条件下，必须坚持有法必依。常态法治条件是指能发现问题就表达出来，反映到立法机关，对制定的法律、法规进行制度化的清理，随时把问题和瑕疵消除掉。我们现在已有一种经常性的、动态的制度安排，当然在运作过程中应使它更完善。董必武同志指出：“公安、检察、法院和一切国家机关，都必须依法办事。”“教育人民守法，首先就要国家机关工作人员守法。”国家机关工作人员守法，就应反对“良性违宪”、“良性违法”等错误认识和作法。

（三）、正确把握依法办事与社会管理创新的关系。在社会管理创新中会建构新的社会管理机制和制度，这就需要加强和创新社会管理方面的立法，以法律的形式固定下来，保证社会管理新格局的长期稳定和有效。在法治社会，科学有效的社会管理不仅要求有完备的社会管理方面的立法，而且要求管理主体依法行使管理职权。社会管理创新的主体应坚守法律的底线。董必武同志说：“凡属有明文规定的，必须确切地执行，按照规定办事，尤其一切司法机关，更应严格地遵守，不许有任何违反。”[6]创新不是为所欲为、毫无限制，依法办事是硬要求。当今的社会管理及其创新应当在法治的规范之下进行，实现社会管理过程全面法治化，建构法治型社会管理模式。应以坚守依法办事的底线为基本前提，积极有为、合理有度；不能越位创新、越权创新，有所为有所不为。创新不是刻意突破现有法律的界限，而是更好的维护、执行法律，不能以创新的名义突破法律去搞所谓的创新。违法的创新行为也可能获得短期的效应，但将损害整个法治建设事业。如果公权力的行使者不依法办事，会破坏民众对法治的信仰。董必武同志说“对于宪法和法律，我们必须带头遵守，并领导人民群众来遵守。假如我们自己不遵守宪法和法律，怎么能领导人民群众来守法呢?” 在社会管理创新中，董必武同志这一思想仍具有现实的指导意义。

社会管理创新中，我们强调“能动司法”，这是社会的法治需求，但是在实践中出现了一定偏差，如被要求或被迫更多“干政”，该能动的不能动，不该能动的却乱动，能动不是盲动，不能越过依法办事的底线。个别案件出现司法能动中与当事人的角色混淆；某些地区的司法，在个案的处理中，已经沦落为地方权力的附庸，司法公正受到严重的破坏。

能动司法应把握好分寸。在能动司法时，应以维持法律的“刚”性，在能动与克制之间维持一种平衡。“法官的任务，除一方面要保守，另一方面也要创造；既不能太过保守，致蹈墨守成规，胶柱鼓瑟之讥，又不可太过创造，致涉捣乱纲纪的嫌疑；增一分则太长，减一分则太短”，[7]这说明了法官能动司法的的分寸与限度。具体讲：

1、法院解释法律、适用法律要能有效回应社会需求，引导社会管理创新。既要重视能动司法在满足社会管理创新法律需求方面的重要作用，与时俱进地解释和适用法律；又要防止其影响法治建设的长远利益，自由裁量权以及规范创制功能是很容易扩大的，如何适当加以调控是一项重要而艰巨的任务。如法律解释的前提是尊重现行法，受现行法的约束，不能任意解释，确保能动司法在法治的轨道上进行。

2、在司法方式上，能动不得损害法院处理诉讼事务的中立性。法院作为解决个案纠纷的司法机关，需要克制，以保持客观、中立的态度。法院只能被动地受理案件而不能主动地承揽诉讼。法院作为国家管治机构的一部分，需要在整体性的管治构造中发挥一种对有关法律事务的“主动”及“联动”的作用。如为党委政府处理涉法事务提供法律建议，以及在“大调解”格局中发挥重要作用，这是能动司法的表现。但这种能动不得损害法院处理诉讼事务的中立性、独立性与被动性。

3、既要重视司法效能，又要防止司法权的过度膨胀。司法的能动应当是有限制、有边界的。若司法过分能动，可能造成司法权膨胀，导致法院干一些不该干、不能干或干不了的事。能动司法必须依法有序，坚守法治精神。“司法能动不能脱离司法审判的职能定位，不能侵犯立法机关和行政机关的职权，不能超越司法机关应有的地位，不能违反宪法和法律的规则与原则。”[8] 并非所有的纠纷都应由人民法院解决。如有一些纠纷的解决，法院依法不应受理，当地党政机关却要求法院受理并解决纠纷。这类纠纷法院显然无法也无力解决，而只能由人大或行政机关通过制定一般规则来解决。法院无论怎样处理都会引发更多争议和纠纷，而当地政府和人大却因此回避了自己理应承担的责任。这类案件中不能因强调能动司法，由法院来解决。这应是立法或行政的决定，而不是司法的决定。

（四）、正确把握依法化解社会矛盾与维稳的关系。如何有效化解社会矛盾，实践中有不同的思路和做法。有的主张采用多元纠纷解决机制化解矛盾，有的强调运用行政手段化解矛盾，有的强调运用司法手段化解矛盾。当前最重要的现象就是“信访不信法”、“信权不信法”，信奉“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”。由于信访在个别时间和个别案件中又能够“一步到位”甚至“突破法律底线”解决问题，法外解决误导了当事人，导致千军万马寻求“直通车”，加剧了信访潮。“按下葫芦起了瓢”，导致信访人相互攀比，无原则满足上访人的要求。由于过多依赖行政方式解决纠纷，一些地方党委、政府站到了解决纠纷的第一线，出于“稳定压倒一切”的考虑，有些地方就花钱买平安，结果维稳成本越来越高。有些地方为了一时稳定而不惜强制截访，将上访人予以劳教、拘留、处罚。维稳陷入了“越维稳越不稳的怪圈”。现在维稳思维的最大误区之一，是将民众的利益表达与社会稳定对立起来，将公民正当的利益诉求与表达视为不稳定因素。在这种维稳模式下，通过压制和牺牲部分群体的利益表达，来实现短期内的社会稳定，成了相当普遍的做法。结果是治标不治本，不仅未能解决问题，还进一步激化矛盾。目前维稳的做法是防守型的，头痛医头、脚痛医脚。离开了法治所建立的解决社会矛盾纠纷行之有效的程序和制度规则，标新立异，另搞一套标准，不依法化解社会矛盾，带来的的后果是使社会矛盾可能会愈演愈烈、社会陷入无序状态。

维稳需要新思维，应限制信访的无限制扩大，将各类纠纷有效引导到法治轨道上来。依法办事与维稳是相辅相成、辩证统一的。我们的稳定，是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐共处总要求下的稳定，是矛盾不断消解、合法权益始终得到保障、各种社会关系得以动态修复状态下的稳定，凡是没有法治作为基础的稳定不可能是持久的稳定。法治是实现社会和谐、稳定的根本方法。

1、让信访归位。重新认识信访功能，使信访归位于群众陈情联系政府的制度本源。信访并不是解决社会纠纷的主渠道，信访还带有“拦车陈情告御状，击鼓鸣冤盼青天”的封建色彩。

在法治社会，按应有的管道和程序解决社会纠纷，将民众的诉求及各类争议的解决引导到法治轨道上来。应做到让民众“信法不信权”、“信法不信访”、“信法不信闹”，在法律范围内维稳。应慎用各种行政维稳方式，依法化解社会矛盾。这样，既能实现社会维稳，也能实现公民维权。

2、构建多元化解矛盾纠纷机制。从中国的国情出发，在坚持依法的前提下，通过各有关方面调解、协调、仲裁、判决等方式有效化解矛盾纠纷，形成全社会的整体合力。

3、健全纠纷解决的法律体系。建议制定申诉法，通过申诉程序来化解各类涉法涉诉信访争议；建议修改相关法律，扩大行政复议、行政诉讼和民事诉讼等受案范围，将各类争议纳入到正式的救济渠道上来。

4、强化司法最终解决社会矛盾的作用。逐步弱化和调整党政机关的信访职能，按照功能管道与相应程序应对遗留问题和民众诉求。相对于立法的分配正义和执法的实现正义来说，司法是矫正正义。通过司法途径来消除侵害、矫正权利的错误形态，恢复权利的正常状态，使之回归到法治正义的轨道上。司法是解决社会矛盾的最后一道防线，而且也是最权威的。在一个法治国家，如果过度地依赖行政方式，必然会导致行政方式解决纠纷的数量增加，以法律途径解决的纠纷数量减少，公众也就不再信赖法治。司法的目的是保证法律的有效实施，而法律是党的意志与人民意志统一后的法律化，司法越是保证法律的有效性，越能实现党的意志，也就越能体现党的领导。