法律上的平等是有法必依的基本保障*

                        ——兼论董必武有法必依思想

季长龙**

摘要：平等是法律的基本价值之一，它不仅是创制良法的重要前提，更是法律得到良好实施的重要保证。董必武早在党的八大召开后半年就指出，有法不遵守比法律不完备问题更严重，国家干部不守法比一般公民更多。这一结论对于中国特色社会主义法律体系已经形成后的今天来说，依然是正确的。有法必依是董必武和邓小平共同强调的我国法治建设的关键环节，而我们发现实现有法必依也有一个关键环节，就是做到法律面前人人平等，促进法律平等价值的实现。

关键词：法律上的平等；董必武；有法必依；

董必武在党的八大的发言中指出，“我认为依法办事，是我们进一步加强人民民主法制的中心环节。”[1]并把依法办事的具体内容概括为“有法可依，有法必依”两项原则，这说明依法办事是董必武法制思想的核心。半年后，董必武在一次重要讲话中指出，“我在党的八次全国代表大会上的发言提到，目前我们法律工作方面的问题，一个是法律不完备，一个是有法不遵守。这两者哪一种现象较严重呢？应当说有法不守的现象比较严重。”“我们自己的制定的法律，自己不守，怎么叫别人守呢？现在不守法、不依法办事的是社会上一般公民多呢？还是国家机关干部多？我看是机关干部多。在国家机关工作的人如果不守法，问题就更加严重。”[2]这说明依法办事的关键是有法必依，这个结论对于如今的我国法治建设依然成立。2011年吴邦国委员长宣布中国特色社会主义法律体系基本建成，法治建设的中心从有法可依转为“有法必依，执法必严，违法必究”。这一转变难度更大，需要的保障机制和制度更加重要。

有法必依是古希腊哲人亚里士多德法治二含义的首要方面，因为他首先提到的就是守法。[3]守法包括官员守法和民众守法两个方面，而官员的守法既是其中的关键点，也是难点。说到关键点，其原因在于官员守法具有示范效应；说到难点，其原因在于官员掌握公权力，只要对其制约不够就可能用于违法谋私。从根本上讲，私欲膨胀的官员缺乏平等价值观，是执法犯法的根源所在。对平等价值构成威胁的主要是拥有一定政治地位和权力的主体，权力制约是确保平等和自由的普遍规律。因此近代法治的基本要求是：任何人的权力都来自宪法和法律，任何权力都要受立法和司法的制约，法律的作用既要治民，更要治吏，制约政府。[4]本文将董必武有法必依思想与人民主权和官民平等思想结合起来，从规制公权力尤其是行政权的机制入手，探寻促进法律平等价值的基本路径。

一、加强以平等意识为核心的领导干部思想道德建设

我国法治建设的特色是党的领导、人民民主与依法治国三位一体，三者在本质上和应然性上是统一的，但在现实中却存在分离甚至严重的分离，为了遏制这种分离既需要加强制度建设，也需要加强思想道德建设和理论学习工作，以提高党员干部的思想觉悟，这也是过去我们党取得胜利的经验之一。法治建设包括人的建设、物的建设（法庭）和法律制度建设等，而人的建设是要造就政治、思想、业务各方面德才兼备的人，不仅要懂法，还要懂人情物理，这是一个“比立法更不易解决的问题”。[5]而且也是单纯依赖法律无法解决的问题。董必武认为国家政权机关的权力是人民赋予的，人民代表和国家干部都是人民的“长工”、“公仆”、“人民的勤务员”，他指出“我们从事革命的人绝不是为着个人的利益，而是为着人民，主要是为着劳动人民的利益。我们是为了人民要‘坐天下’（要解放，要做国家的主人），才和人民一道去‘打天下’（革命）的”。[6]这体现了党章所规定的党是最广大人民利益根本利益的代表，本身绝无私利可图的奉献精神。为了达至并保持这种境界需要不断加强马列主义世界观和价值观研究，并将研究成果用于领导干部的学习。

党脱离群众的主要表现是腐败，腐败来自精神上的堕落，因此培养健康的生活情趣，保持高尚的精神追求是预防腐败的重要防线，因此董必武坚持“俭以养廉”，不赞成高薪养廉。高薪是没有止境的，很多贪官非法敛财的原因并非薪水不高，而是迷失了人生的目标。建设精神重于物质的社会文化环境，回归勤俭奉献的传统美德，反对拜金主义的价值观，是改变部分党员精神堕落趋势的基本手段。作为中华民族的传统美德，“俭以养德”可以作为廉政建设的文化资源，但作为较高的道德境界不易自动养成，难以普遍适用。加强危机理论的研究，搜集归纳危机案例并向党员干部宣讲，是反向约束精神堕落的重要方式。董老阐述官僚腐败起民愤而引起革命的因果关系，认为共产党执政决不能沾染国民党的毛病，要密切联系群众，不使自己走到群众的反面去。“国民党是被吃垮的，是被自己的腐败打倒的。”[7]

同时，也应认识到党员干部代表人民利益，保护人民的法律权利也是维护党的利益，如果党员干部将人民选举赋予的权力转化成剥夺人民利益的砝码，这既有违公平，又违背了对人民明示或默示的承诺，导致政治的不诚信。这是社会其他领域欺诈、假冒伪劣、有法不依的重要原因。道德和法制的破坏不仅损害人民利益，也威胁到国家的稳定和党的执政地位。我们党立足工农群众而诞生，密切联系群众而壮大，党始终做到代表人民利益，不让个别党员干部谋取个人特权和非法利益，这是国家保持稳定发展的关键因素。因此党要加强执政能力研究，将研究成果用于培养党员干部的历史使命感和危机意识。

民主立法和严格依法办事同时也是思想道德建设的有机组成部分，如果承认法律蕴含着最低限度的道德，那么立法上的专断和法律实施中的对民不对官，就会极大破坏社会的道德基础，进而产生规则怀疑主义，导致弱肉强食的丛林法则和无政府主义观念。所以平等意识的确立，要求领导干部率先垂范和带头守法。 包括带头履行法定义务和带头承担法律责任，甚至可以考虑本文开头提到的作为加重情节，承担比群众更大的责任。“对于宪法和法律，我们必须带头遵守，并领导人民群众来遵守。假如我们自己不遵守宪法和法律，怎么能领导人民群众来守法呢？”[8]古人讲上行下效，孔子讲“为政以德，譬如北辰；居其所而众星拱之”，人治的关键是君主和大臣是否遵循伦理道德，法治的关键同样决定于领导人和国家机关工作人员是否守法，法治与人治的历史继承性也许就在这个地方。

二、从内容和程序两个方面谋求立法平等

有法可依与有法必依虽是两个不同的问题，但就有法必依来说，不仅要有法，还要有良法。良法在西方一直是自然法学派的价值诉求，但在我国研究得还不够，较早的著作《良法论》提出良法的四个标准：价值合理性、规范合理性、体制合理性和程序合理性[9]。由于体制问题主要针对公权力的制约，在执法和司法环节表现更为突出，我们认为良法包括内容和程序两个标准。

第一，内容上立法要以规制公权力，保障和扩张公民权利为主旨，包括平等权和自由权，贯彻以人为本的立法观。法典应该是人民自由的圣经，为此必须从规制公权力的立法和扩张公民自由的立法两方面着手，互为条件。在规制公权力方面，要坚决反对公权力对公民人身权和财产权的任意侵害。为了反对特权意识，充分体现人民的主人地位，平衡党员干部与群众间的强弱关系，实现真正的党群平等，董必武提出了党员犯法加等治罪的思想，1955年董必武出任中共中央监察委员会书记之后，主张强化党的纪律，从严治党，对那些违法乱纪的党员，“除受到党的党纪制裁外，应比群众犯法加等治罪。”“党员犯法，加等治罪。这不是表示我们党的严酷，而是表示我们党的大公无私。党绝不包庇坏人，党绝不容许在社会上有特权阶级。”[10]董必武的这项举措现在看来是有争议的，如果规定党员比普通公民更高的罚款或量刑尺度，一旦执行中遭遇公权力的抵制，将加倍损害民众对法治的信心。不过，党员中的干部犯法比群众犯法社会影响更大，可以从情节方面作为加重情节加以考虑。

现行立法尤其是行政法规存在任意扩张公权力，损害法律体系威信的现象，例如侵犯人身权的典型是1982年的《劳动教养试行办法》，因某些行政违法行为被剥夺的人身自由却比某些犯罪行为更长，且不需经过正规的司法程序，这不能不说是行政权滥用的体现，其违宪性显而易见。现行立法侵犯财产权的典型是《国有土地上房屋征收与补偿条例》，这一条例应该上升为全国人大常委会制定法律，并进一步明确公共利益的范围。而对农村集体土地的征收与补偿目前还缺乏明确的法律规定，成为暴力强拆和流血事件的主要原因。与此同时，在立法内容上应不断扩展公民的权利种类和自由空间。董必武在旧政协的第五次会议上代表中共代表团发言指出，各党派需要长期合作，迅速结束训政，实施宪政，“人民应有身体、思想、信仰、言论、出版、集会、结社、通讯、居住、迁徙、营业、罢工、游行示威、免于贫困、免于恐怖之自由。”为此，他建议“筹备国大，制定宪法”。董必武提出的这些公民自由，现行宪法大多没有规定，其中罢工自由、免于贫困和免于恐怖的自由尤其显得重要和急迫。在现行法律体系已经建成的前提下，不应忽视这些立法内容上的空白，完善立法的工作更加艰巨且富于挑战。

第二，良法的诞生既需要政治制度的民主性、立法宗旨的人民性，也离不开科学的立法程序，在具备了前者的前提下，要着重于科学立法程序的构建，突出立法过程的人民性，通过正当的立法程序，限制公权力将立法权益部门化和官僚化，从源头上保障立法内容的平等性。在这点上，董必武也有深刻的洞察，他指出，我国许多重要的法律、法令，都是我们党在实际工作中经过调查研究，提出初稿，同民主党派商谈，逐渐形成草案，经过国家机关讨论修改以后，有的仍以草案的形式发交地方国家机关、人民团体一直到县乡，发动广泛的群众讨论；有的还经过一定时期的试行，再由国家立法机关审议通过，才成为正式的法律、法令。[11]当然，这种宝贵的科学立法程序思想在当时还不可能做到法制化，在后来制定的《立法法》中，这些思想有所体现，但距离真正制约立法部门化，促进立法平等，还有相当的差距。其一，只规定列入常委会会议议程的法律案，应当发送有关机关、组织和专家征求意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等形式。但没有规定向那一类别和级别的机关、向哪类组织和专家征求意见，因此征求意见的对象就会缺乏代表性，应明确规定向与立法有利害关系的社会组织的协会征求意见。其二，关于列入全国人大会议议程的法律案，并没有征求意见的规定，这是不合理的，因为全国人大审议的法律案更加重要，更有征求民众意见的必要。其三，规定了行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。但全国人大及其常委会审议的法律案在起草过程中是否应广泛征求意见，没有规定。由于起草环节很大程度上决定了法律的框架和价值导向，这一环节如果存在立法部门化问题，很难在审议环节通过征求意见得到纠正。因此应该规定起草法律案的环节必须吸纳相关组织的协会和专家学者代表共同组成起草小组，否则法律的部门化和非平等性一旦先天注定了，就很难逆转。所以整体上看，《立法法》在程序正当性方面仅有一些倡导性规定，对保证立法的平等性而言是远远不够的。

三、加强人民代表大会和人民法院对党员干部的制约机制建设

为了保证党代表人民利益，除了理论研究和思想道德建设以外，制度保障更为重要，我国当前的制度创新点在于挖掘人民代表大会制度的潜在效能。人民代表大会充分行使职权，一方面可以增强立法和各项管理活动的民主性，预防公权力尤其是行政权的扩张和滥用，另一方面也能对行政权的滥用给予法律制裁。公权力尤其是行政权的有效规训反映了各国走向民主、平等、自由，以及建设法治国家的普遍规律。董必武认为人民代表大会制度最能代表我们政治生活的全面，最能表示我们政治力量的源泉。“我国人民代表会议或人民代表大会一经宣告成立，它就可以相应地制订各种制度和法律，而其他任何制度则必须经过人民代表会议或人民代表大会批准，或它所授权的机关批准，才能生效。”[12]人民的利益和意志只有汇集起来才能更加明确，而汇集起来的意志如果是客观公正的，那它只有确立为稳定的形式即法律的形式才更有权威性。我国是以工农联盟为基础的人民民主专政的国家，“这样的阶级结构构成管理我们国家、统治我们国家，而这样一个阶级构成的意志所形成的法律，还是以工人阶级的意志为主要意志。”[13]因此要达至人民利益和工农阶级的意志至上，就必须承认法律的至上权威。同时，有必要将人民代表大会制定的法律与行政机关制定的法律区分开，因为只有人民代表大会才是人民选举产生的，才能代表更普遍的民意。因此必须强化人民代表大会的专属立法权，未经授权，任何机关不得行使此种专属立法权，更不能变相修改人民代表大会制定的法律，架空专属立法权。划清中央立法与地方立法的界限，并建立详尽的违宪和违法审查制度，才能保证全国人大和地方各级人大对行政权的制约，从源头上控制行政权的非法扩张和执法犯法。当然我们并非主张法律万能的拜物教，法律也可能存在某些缺陷和滞后，如果认为社会变化导致人民利益、工农意志与法律相矛盾，必须经过人民的代表机关（人民代表大会）来讨论和决定，而不应由其他机关甚至个别干部任意违反或修改法律，否则就从根本上否定了人民代表大会的至上性。

除了事前监督，即通过立法和授权立法预防行政权滥用，人民代表大会还应行使事中监督的职能，“人民代表大会不仅有权对一切重大问题作出决定,并且有权批评和监督国家机关的工作和任何国家机关的工作人员，国家机关工作人员只有虚心接受人民群众的批评和监督的义务,没有拒绝和抵抗批评和监督的权利”。[14]这种事中监督的需求是普遍、大量而琐碎的，为此需要在全国各级人大常委会建立专门的法律监督机构。这一监督机构在信息来源上需要群众的支持，而人民群众也需要这样权威的反馈渠道，这种监督方式比人民信访的效果更直接，更有力度，可以弥补信访制度强制性不足的缺陷。

事后监督也是人民代表大会制约党员干部的重要环节。各级人大一旦设立法律监督委员会，就可以接受来自人大代表和群众的举报信息，对涉嫌违纪的党员干部建议中纪委立案调查，对涉嫌违法犯罪的党员干部建议司法机关立案侦查。

作为我国基本政治制度，人民代表大会制度意味着人大代表是人民利益的发现者、倡导者和保障者，是我们党代表人民利益的法律体现。如果人大代表在代表人民利益方面不作为或不能为，仅依靠党组织去发现和代表人民利益，不仅视角上有盲点，也存在激励机制不足的短板。为此必须不断加强各级人民代表大会的制度建设，使各级人大真正有权，而不应沦落为政府的附属机构。因此明确人大代表的来源及其比例至关重要，应将党员干部在人大代表中的比例限制到尽可能低的程度，否则行政权就会通过其在人大代表选举中的影响，不断扩张党员干部的比例，使人大实际上依附于政府，导致人大制度搜集和代表民意，制约行政权力的功能不断弱化直至丧失。确定了群众代表的最低比例，接着就要加强各级人民代表大会的组织机构建设，使其有能力开展各项监督工作，完成其代表人民利益的职责，预防党员干部假借人民利益，实际上为了捞取政绩而背离人民利益的行为。

除了人民代表大会，赋予司法权监督行政机权的足够资源和手段是十分必要的。尽管人民法院也有很大的权力，也有腐败的危险。但就两种权力的实施领域和实施方式来看，由于行政权涉及社会管理的所有方面，包括立法、行政和裁判三大领域，执法机关掌握更多的执法手段，面对更多的社会资源，加上执法方式上的主动出击，使得行政权侵害群众利益的机会更多，造成的损害和引起的社会矛盾更大。因此，除了人民代表大会主要从事前和事中的制约以外，人民法院主要进行事后制约行政权在制度逻辑上是不可或缺的。当前司法权对行政权的制约主要通过行政诉讼，但由于法院在人事和财政上对行政权明显的依附性，加上《行政诉讼法》在受案范围和判决类型以及执行手段上的局限，行政诉讼立案难、胜诉难和执行难已经暴露出司法权对行政权制约的无能为力，有法不依的局面在行政诉讼的层面上被日益放大。正在进行的《行政诉讼法》的修改在一定程度上有助于现状的改变，但如果不赋予人民法院在人事和财政上独立于行政机关的实际权力，法院依附于行政机关的现状不会发生根本扭转。

四、人民群众对党员干部监督机制的进一步法制化

党员干部贪腐违法是对法治建设的主要威胁，人民群众的民主监督是制约腐败的基本武器。监督的关键是建立有力度的监督举措，而不是流于口号地宣称人民有监督、检举和控告的权利。人民群众的监督只有与人民代表大会和人民法院的制约机制有机衔接，才能互相补充，相得益彰。人民代表大会和法院需要群众提供线索，需要来自群众的信任和支持，而群众需要获得人民代表大会和法院的制度资源和国家强制力，使监督者在权力资源上胜过被监督者，监督才能取得实效。反之，一切监督的效果都将寄托于被监督者的道德觉悟和良心发现，最终沦为幻想。监督如果不能落实为有力量的法律手段和行动，就将成为徒劳的空气震动。

人民群众对党员干部监督的第一道防线是选举权。现行《选举法》虽然规定了人民群众有权直接选举县级人大代表，但这一规定存在明显落后于社会需求的两个问题，其一，候选人的产生办法和成分比例存在问题，候选人往往通过领导机关推荐产生，而不是通过公平竞争产生；更重要的是对党员干部的比例未加限制，对农民和工人的比例没有最低比例保障，为行政权向人民代表大会渗透留下了制度漏洞。其二，应将直接选举的范围扩展到市级人民代表，建国初考虑人民的权利意识、国家财力等现实状况，将直接选举的范围局限于县级人大代表是合理的，但建国已经六十多年了，在人民权利意识和国家经济实力发生翻天覆地根本变化的条件下，扩大直接选举的范围不仅是可能的，而且还是扩大人民民主权利，化解社会矛盾的根本需求之一。

人民群众对党员干部监督的第二道防线是行政诉讼。这方面的问题在上文人民法院对行政权的制约部分已经涉及，不再赘述。

这里着重探讨人民群众对党员干部的罢免权问题。虽然目前人民群众只有选举县级人民代表的权利，而无选举党员干部的权利，但作为被监督对象的主要是行政权，可能遭受行政权侵权的主要是人民群众，如果人民群众不能独立行使罢免权，至少也需要参与罢免权的行使，作为罢免权的权利主体之一。“政府要倾听群众的呼声，采纳群众的意见，了解群众的生活，保护群众的利益。但这还不够，还要是群众敢于批评政府，敢于监督政府，一直到撤换他们不满意的政府工作人员。这样，群众才感觉到政权是他们自己手中的工具，政府才真正是他们自己的政府。”“政府的权威，不是建筑在群众的畏惧上，而是建筑在群众的信任上。群众一经信任政府是他们自己的政府的时候，政府在当地就有无上的权威。”[15]法律的权威来自政府的权威，一旦政府成为人民可以掌控的政府，就会对政府充满信任，就会把法律视为保护自己利益的工具而充满感情。

此外，在吸收人民群众参加法律监督方面，董必武进行了创造性的实践，他建议设立专门的廉政机构，非常值得我们借鉴和进一步发展。为了加强廉政反腐，董必武领导下的中央常务委员会规定：每个革命的民众都有揭发苏维埃工作人员错误缺点之权。“并且发布公告，号召群众监督各级政府的经济开支，动员群众起来驱逐贪污分子。在中央苏区建立巡视制度，成立吸收工农群众参加的突击队，在共青团组织中设立轻骑队，加强廉政建设的巡查。”[16]这项举措非常值得借鉴，其根本特点在于有两点重要突破，我们目前仍没有达到当时的水准，其一，突破领导干部内部监督的局限，赋予人民群众强有力的监督手段——巡视制度；其二，在纪检和检察机关以外成立专门的廉政建设机关——突击队和轻骑队等巡视机构。尽管我们现在未必适合照搬当时的突击队和轻骑队的形式，但是由于原有的监督机关明显无法完成当前艰巨的反腐败任务，建立独立的廉政稽查机关已经成为应对当前贪腐违法严峻形式的迫切需要。

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