目前中国的法律工作概况*

(一九五五年九月八日)

    我把自己所想到的中国目前的法律工作概况谈一谈，也只能是画个轮廓。

一  法律工作的状况

    全国人民代表大会常务委员会是国家的立法机关，起草法律，审查法案。常务委员的组成人员都是人民代表。人民法院是国家的审判机关。人民检察院是国家的检察机关。国务院是国家的管理和指挥机关。国务院内设第一办公室，它是管理政法工作的专门机构，协助总理接洽及管理内务、公安、司法、监察等部工作。内务部主要管理优抚、社会救济、户口调查等工作。在省以下设民政厅(局)、民政科，在基层还有一个有关司法的组织，就是人民调解委员会，由于这个组织办理有关司法方面的事务，所以开始是由司法部搞起来的，现在属于民政系统。公安部系统自中央、省、市、县到区、乡都设有公安组织。司法部系统机构设至省、市为止。县级有法院，没有司法行政机构，省(市)司法行政机构是在宪法公布后才组织起来。人民政府成立后，在省(市)一度设有司法行政机构，不久就撤销了。大行政区司法部继续存在着，管理大行政区范围内司法行政，至一九五二年也撤销了。司法部还管公证、公断工作。目前设公证机关有一百四十多处，主要设在大、中城市和重点县，公断机关没有组织起来。关于律师，各大城市都已有公设辩护人。监察部的组织系统，原来设至省、县，宪法公布后，县级监察机构撤销。监察业务的开展目前着重在财经方面，以保证增产节约，克服贪污浪费。这四个部中以公安部较为健全。中央内务部本身组织机构还好，下面组织不十分健全。司法部下面都是以原法院司法行政处为基础组织起来的，还很弱。监察部缩减了县级机构，人员有所减少，今后逐渐把厂矿监察机构组织起来，工作是不会削弱的。今年国务院规定了各工业、财经、贸易等部都建立监察室，已建立的在目前还只是一部份单位。国务院内部还有法制局和参事室的组织，主管审查各部工作条例及起草法律议案。法律工作者的教育训练有综合大学的法律系、政法学院，中级法律学校现在还是只有计划，没有实现。中央设有中央政法干部学校，训练在职干部。原大行政区亦各设有政法干部学校，训练县级政法工作的领导骨干。省有司法轮训班，主要是轮训法院的干部。人民大学法律系的教学，主要是依靠苏联法学专家的帮助，学校的教研室事实上就是苏联法学专家在向教员们进行教育，学习成绩好的已开始进行教课了。北京大学法律系是在去年才成立的。北京还有一个政法学院，教学办法是一面教学，一面上大课训练干部。现司法部向高等教育部交涉，拟将干部训练部份分设。政法干部学校的教员，多是缺乏法律上的专门学识，而各省办的司法干部训练班也大都是间歇式的，连续不间歇的很少。各省办学校最困难的是干部问题。北京大学法律系还是从干校调了个系主任去，才开办起来。据了解该系本年开课没问题，明年上什么课就大有问题。科学院的法律研究所等类法律学术机构，也是应设立而未设立。因之，中国法律工作还没有进入科学院的大门。学术研究机构现有政法学会，成立二年多。有理事会、秘书长等组织和职务，我就是主席。秘书长也是兼职。真正在内工作的只有一个人。下设研究部、国际联络部、秘书处三个单位。国际联络部对国外法律团体接待、联系等工作做过一些。内部做些什么，目前还是空的。办《政法研究》月刊的二人都是兼职，实际一人在工作。每期约有六十至八十篇投稿，但没有专门编辑机构进行审编。审核是投稿人所在机关的党组织负责，并向中央宣传部负责刊物的同志订了个口头合同，每期看三篇主要稿件，在有问题处画记号，不要求修改。每期拟编辑计划时，宣传部有人参加。研究部的工作也没有搞起来，只组织过几次报告会。法律出版机构原来只有人民出版社下设一个组，没有编辑人员，当时主要依靠司法机关或撰稿、译稿人所在机关审查，出版组负责校对出版。出版社是在政法委员会结束时抽了几个人组织起来的，没有编辑。稿件审查办法与《政法研究》相同。一般是机关干部业余写作，成书的还没有。翻译的多些。目前翻译的主要是俄文，少量英文，以后可能有法、德、日文。编辑部的成员很缺。宣传方面，《光明日报》有专栏，定期刊物只有《政法研究》一种。这个刊物本应重在学术研究，但目前还无此可能，因目前读者都是政法干部，为此，编辑方针是以县以上司法干部为主要对象，每文不超过五千字。凡从学术上求深求广的研究性的问题，刊物不作答复。补救的办法是印两、三万字的单行小册子。关于机关刊物，本院、司法部、检察院等机关都有，主要报导机关的实际工作。另外，新华社、广播电台有专文广播，有时约某负责同志作专题广播，中央政法机关作广播工作的都没有设专人。社会团体如工会、妇女、青年团体等本应设立法律室，也曾提出过，但至今未设立。政法学校开办初期曾给予工会、妇女、青年、军队方面各留二十名员额，请他们选送学员，军队送的多些，妇联也有，工会、青年没有送过一个。中国少数民族几十种，曾经提出应在民族学院内设法律班，训练少数民族司法干部，现在若干地区已设立了。检察院、法院、司法部三部门过去对民族问题根本没有过问，现拟配几个人搞些研究工作。此外，中学及专门学校应设宪法课程。乡村的法律宣传员也应设立。

    这就是我所谈的法律工作岗位。有的已经有了，有的是我想到应该设立的，可能是不完善的。

二  法律工作的历史背景

中国读书人过去对学法是看不起的，不读书的更不待说。过去专门搞法的人有两种。一种是绍兴“师爷”，那时县太爷办案，都要请一个懂法的人作刑名“师爷”。绍兴地区这种人最多，类似行会组织。当时县、州、道、府的官员都用绍兴师爷，当县官的不请绍兴师爷帮助办案，则件件案件都有被驳回的可能。如果接连驳回二、三个案子的话，那末，这样县官就当不成了。绍兴“师爷”这种封建行会，是用师傅带徒弟的办法传下来的。他们这帮人，都没有上过什么正式学校，都是当徒弟带出来的。他们有一条规矩，就是学徒三年毕业，师父负责推荐工作，如不成，师父把本职让出来给徒弟作。到十九世纪，太平天国，咸丰之后，曾国藩等打破了这种规矩，不请这一帮人作师爷了，出现了“长沙帮”。故有“绍兴帮”和“长沙帮”两种，但“绍兴帮”还是占多数。辛亥革命以后，这样的封建帮会才都被废除。另一种是刑房书吏，旧衙门内都有刑房书吏，旧剧《四进士》中的宋士杰就是当过刑房书吏的。那时少数刑部的官员，懂得一点法，但也不是专门学校训练出来的。另有部份自由职业者叫做“讼棍”。这种人很坏，各地方都有。地方官可以捉、打、判徒刑。所以“讼棍”们只能偷偷地活动。那时把法作为学问研究一下的，只有少数刑部的官史。帝国主义侵入中国后，中国封建王朝的官员们，看见中国法律完全处在封建落后时代，到十九世纪初才组织考察官到日本去学习，大学里也开始设法律班。二十世纪初才认识法律是一门学问，要训练人才。于是派人去日本学法的多些了。去欧洲的也有。清朝设立法律编订馆，想废除旧律，制订新律，实际上是请个日本人在中国当法律顾问，由他起草了一个刑法草案。可是搞出来清朝也亡了。袁世凯当大总统，公布了这个刑法草案，当时叫草案时期。后来国民党公布了一个刑法典。讲授法学的有法学院、系，这种法学院系，在清朝末年还不多。蒋介石时期比较多，最多时达五十多个，有国立的，但私立的较多。学习出来的人考法官、律师。没有法律研究机构，也没有一本专门的法学刊物。当时著书讲学，在国民党的刑法典没公布前多是解释那个草案，国民党的刑法典公布后就解释刑法典，法律科学在那时并不发展。国民党当权是一九二七年以后。在蒋介石时期，根本不可能介绍和传播苏联的先进法律科学，苏联根据马列主义发展了的法律科学，在中国过去是一点也没有的。只在第二次国共合作(一九三七年)后，我们才开始把苏联宪法加以传播。那时有关苏联法学的问题，在大学里没有人讲过，在刊物上也很少看到。一九四九年前，文学、哲学、政治经济学的传播和学习，我们是在坚持着，有人(鲁迅、郭沫若等)可以演讲、写文章，占领了些阵地，放出了光芒，在法律方面完全无阵地。一九二七年以后，我们在苏区也有法院、法律、单行法规、条例，如土地法、劳动法、婚姻法、简单的诉讼条例等，但没有训练学生。那时我担任苏区的最高法院院长，而法院只五个人。

    在中国过去，法学根本不成为一门学问，在社会上被鄙视，很少人学。二十世纪初，中国才知道法学是门科学，但并没有真正走上科学之门。那时也有个别人如王宠惠、吴经熊有些法律学识，他们是学外国的。科学院从过去到现在没有法律研究所，法律杂志、出版社根本没有。近五十年来中国出版专门法律的书也是很少的。

    过去搞法律的在参加革命后，多数改作其他工作了。继续作法律工作的现在只有几个人。过去学过法的目前在本院、司法部还有几个人，越下层就越少了。这就是中国法律科学的历史背景。我们接受的遗产就是这些。

三  现在法律工作的环境

一九四九年全国解放，中华人民共和国成立。摧毁了旧政权，建立了新政权。摧毁了旧法院，建立了新的人民法院、检察等司法机构。北平、天津解放，当时估计解放大城市后全部掌握起来尚有困难，所以中央决定对旧司法人员可以部份留用，主要指旧推事、检察官以下人员。当时对原来的大学法律系、法学院的人员只要不跑的，都留下来。这样，实际上是旧司法机构打碎了，旧法制废除了，而旧司法人员留下来了。解放平、津如此，在全国范围内同样如此，越是后期解放的地区，旧司法人员留的趋势越多。一九四九年召开了全国政协会议，制定了《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》，这就有了一个大体规范。我们首先解放了北京，在北京成立了我们的政权。当时我们的中央政府政务院成立了几十个机构都是新组织成的。我们有大行政区，这是过去国民党没有的。大行政区下设中央各机关的办事机构。这样一来，中央机构计达二百个左右，还不包括经济企业高等机构。法院机构在中央和大行政区总计约占二百分之几。检察院机构完全是新设立的。建立这些机构最紧要的是干部问题。中央从各地调干部把摊子铺开了，法院也占其中的一部份。当时最中心的是恢复经济和生产，需要大批人员。接着就是抗美援朝、土地改革、镇压反革命等运动相继开展。美帝国主义侵略朝鲜是在一九五〇年六月，直至一九五三年才成立停战协定。一九五一年全国范围(除少数民族地区外)的土地改革运动展开，这项工作的准备也是在事先就作了。同时在一九五一年开展了全国的镇压反革命运动。因为土地问题不解决，农民问题，粮食问题和市场问题即无法解决。我们的土地改革和苏联某些东欧人民民主国家有所不同。苏联十月社会主义革命成功，第二天宣布土地国有，问题大体定了。我国至今没有宣布土地国有。我国实行土地改革有一个经过政协全国委员会通过的土地法，实际是发动群众依靠群众完成的。完成这项任务，我们动员了上百万干部，组织工作队下去发动和组织领导群众。镇压反革命运动也是在全国范围内(少数民族地区没有搞)进行的，主要是清除国民党隐藏下来的特务分子，以及惯匪、反动会道门头子、反动党团骨干分子、恶霸等。群众说：“搞了土改，只翻了半个身；搞了镇反，才翻了全身。”作政法工作的干部整个投入了这个运动。接着我们又进行了三反运动，在全国机关内部反贪污、反浪费、反官僚主义。三反运动尚未结束，五反运动就开始了。五反是反行贿、反偷税漏税、反盗窃国家资财、反偷工减料和反盗窃国家经济情报。

    以上情况说明我国建国以来一直是在紧张的运动当中。运动不是依靠法律，而是依靠发动广大群众搞起来的。运动有一个特点，就是突破旧的法律。土地法是根据二十年来我国苏区土地改革运动的实践经验总结出来的。就是有了这个法，实际在下面也不是死守着其中的条文办事。土地法的作用，是把二十多年的经验交由领导骨干掌握并教育群众，否则会变成群众的尾巴。我们在运动中还立了一些法，如惩治反革命条例，不是在镇反前，而是在镇反中定下来的。惩治贪污条例也是在三反运动中订下来的。这说明我国的法律都不是事先想好，写好法律再去做，而是先做起来，在总结经验的基础上制成了法律。

    一九五二年在司法系统进行了司法改革运动，把审判队伍整顿了一下，除和我们早有工作联系的少数人外，占三分之一的旧人员全部调离审判工作岗位，同时补充了一批新的成份，审判人员的政治质量加强了。肃清旧法思想，在一九五〇年第一届司法会议上就提出了。但直至一九五二年经过了司法改革运动，旧法思想才受到了致命的打

击。

    学校方面，在一九五四年统计，在国民党时期有五十一个大学有法律系和法学院，现在包括政法干校在内，只有十三个。旧的法学家们认为搞运动我们有办法，搞法的话，就非要找他们不可了。当时我们供给他们学习的资料有《国家与革命》，《列宁选集》、《斯大林选集》中关于国家的学说，毛主席的《新民主主义论》、《论人民民主专政》等书籍。他们用旧的读书方法去学习，结果还不够他们学两星期的。有一个旧司法人员说，他在三天内把《资本论》读完了。他们写了个法，既不象中国法、苏联法，也不象资本主义法。他们中间没有一个人写文章介绍中国法，主要是他们瞧不超我们的法。教育工作他们也没有本钱，教不了。旧人员既是这样，新的人还没有培养起来，青黄不接。

    总的说来，许多事情都是以运动方式搞起来的，到目前为止，我们还在搞运动。运动都是党直接领导的，没有党的领导，做不了这样好。肃清暗藏的反革命分子的运动正在进行，在社会方面镇压反革命运动也正在展开。肃清暗藏的反革命分子运动，在所有机关内部都把大部工作停了下来。运动一来，原来的工作计划就变了。运动本身，一方面改变了原定的工作计划，另一方面促使机关工作的质量进一步提高，并在运动中创造了法律。对我们来说，运动不是障碍、降低了法制工作，而是促进、发展、提高了法制工作。法院系统干部逐年有所增加，一九五二年只有一万四千余人，一九五三年增加到二万八千余人。一九五四年略有减少，有二万六千余人，现在已有三万六千余人，按编制应有七万一千多人。检察院系统原来只有九千六百多人，今年增加一万多人，但直到目前检察院的组织机构还没有完全建立起来。

    司法工作整个来说，是在党委领导下逐步建立和发展起来的。人员数量质量都有所增强，就目前情况来说，并不能认为党不重视政法工作。党是注意了，也不是向后退，而且向前发展了。有时，虽有了法，不是一下子完全照着做，但沿着这个法的路线在做。

    这几年来，接连不断的运动和建立了许多的机关，都是从下面抽调干部，有的县已经抽调达四、五批，这样一来，下面的干部都是新的。下面每一个机关都要求把干部稳定下来，但中央机关的干部还差很多。正由于这样，如组织法，一直到现在不能很好的贯彻，检察院如此，法院也是如此。法律公布后就要执行，否则应受处罚，这在中国目前有些还不可能，如建立检察机构的问题在共同纲领上就有规定，但直至目前检察院的机构还没有完全建立起来。当然我们不能满足于这种法制不健全的现状，而是必须向健全法制的方向去努力，向法制不健全的混乱现象作斗争。要与违法现象作斗争，首先要把机构建立起来。但当前重要的是充实经济部门，政法部门正在逐渐补充当中，也只能是逐渐补充。公安、检察、法院三部门，互相约制，互相配合，共同向反革命分子和一切犯罪分子作斗争，完全是正常的，也是必须的。但我们有些时候超乎正常，如在镇反工作中，有些地方在下面就是公安、法院、检察院共同成立办公室，公安主办，检察院批准逮捕后法院出名判决，一个会议上就决定了。说明过去在运动中办案有些是很草率的，对这种情形我们正在极力纠正。

四  中国法律工作的前途

    我们从旧中国接收下来的是那样的遗产，在这几年来有了这样的成绩，照我看今后中国法律工作是有远大前途的。我的初步打算：我们法院现有人员的政治质量是好的，但司法机关在职干部的学习、轮训是个很严重的任务。视条件允许时并应办函授和夜大学。学术方面，原来没有基础，最近计划逐渐充实政法学会，把研究学术的工作搞起来。依靠政法学会这个组织把人民大学、北京大学、政法学院、政法干部学校有法学基础的人组织起来，写点论文、著作出来。现在有些入门的法学书籍已印出来了，前法制委员会也译出几本，翻译主要靠人民大学，这种工作已经开始，仅仅是开始。司法部为调干部建立机构作了些艰苦的工作，在训练干部方面也作了很多工作。还有很多应建立而没建立的机构如律师、公证、公断，目前都要依靠司法部去办。总结经验的工作，如总结审判经验，我们法院和司法部去年共同开过一次会，今后还应继续做。法规编纂工作主要是国务院法制局、参事室搞的。

这就是中国法律工作的轮廓。

根据法律出版社出版的《董必武法学文集》刊印